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Polizia di Stato - La giurisdizione in materia di mobbing nel pubblico impiego - Mobbing e pregiudiz

Dettagli



LA “PREGIUDIZIALITÀ AMMINISTRATIVA” IN CASO DI MOBBING

T.A.R. Calabria Reggio Calabria Sez. I Sent., 25 febbraio 2009, n. 110

FONTE
Il Corriere del Merito, 2009, 6, 689

Sommario: La vicenda - La giurisdizione in materia di mobbing nel pubblico impiego - Mobbing e pregiudizialità

La vicenda

Il contenzioso nasce da una serie di atti e comportamenti dichiarati dal ricorrente, ispettore capo della Polizia di Stato, con assegnazione al Commissariato di Gioia Tauro, asseritamente illegittimi abusivi e vessatori e, in quanto tali, integranti una concreta fattispecie di mobbing, posti in essere dal dirigente dello stesso Commissariato. La vicenda offre un interessante spunto di riflessione sul riparto di giurisdizione, nonché sulla problematica della pregiudiziale amministrativa, con riferimento al caso concreto.

La giurisdizione in materia di mobbing nel pubblico impiego

Il T.A.R. Calabria ha preliminarmente affrontato la questione relativa al riparto di giurisdizione in materia di mobbing nel pubblico impiego, atteso che la vicenda riguarda un settore rientrante nel pubblico impiego non privatizzato, quale è quello della Polizia di Stato.

Come si è ricordato, con il D.Lgs. 165/2001, recante “norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione”, il pubblico impiego è stato quasi totalmente privatizzato, con conseguente devoluzione delle controversie da esso derivanti al giudice ordinario in funzione di giudice del lavoro.

L'art. 3 del citato decreto, derogando alla disciplina generale in esso contenuta, ha escluso dall'applicabilità del medesimo alcuni settori di rilievo, tra i quali anche quello che interessa da vicino il caso di specie, ossia quello della Polizia di Stato; conseguentemente, i settori rientranti nella deroga sono sottoposti, tuttora, a una disciplina pubblicistica, nonché alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo.

I Giudici calabresi nella pronuncia che si annota affermano la generale ascrivibilità della materia in esame alla giurisdizione del giudice amministrativo, aderendo a quell'orientamento giurisprudenziale maggioritario che ne riconosce sussistenza in casi analoghi.

Un primo orientamento della giurisprudenza tendeva a ricondurre alla giurisdizione amministrativa esclusiva tutte le controversie patrimoniali inerenti al rapporto di impiego non privatizzato, senza distinguere fra responsabilità contrattuale e aquiliana, essendo sufficiente, per radicare la cognizione del giudice amministrativo sui rapporti di lavoro, rientranti nella giurisdizione esclusiva del medesimo, un comportamento illegittimo del datore di lavoro, e, quindi, un collegamento non occasionale fra la causa petendi e il rapporto di impiego (1).

Il più recente orientamento della Corte di Cassazione a Sezioni Unite pone a base del riparto, non la prospettazione delle parti, ma il cosiddetto petitum sostanziale, da individuare anche in funzione della causa petendi, ovvero dell'intrinseca natura della posizione soggettiva dedotta in giudizio, come individuata dal Giudice in relazione ai fatti allegati ed al rapporto giuridico di cui tali fatti sono manifestazione (2).

A tal proposito risulta, quindi, necessario soffermarsi sulla natura giuridica dell'azione di responsabilità, ai fini del radicarsi della giurisdizione dell'autorità ordinaria, ovvero di quella amministrativa. Infatti, anche in ipotesi di pubblico impiego non privatizzato sembrerebbe sussistere uno spazio comunque riservato al giudice ordinario, in base al tipo di responsabilità che si intende dedurre in giudizio.

Occorrerà, pertanto, accertare la natura giuridica dell'azione di responsabilità in concreto proposta, in quanto solo l'azione per responsabilità contrattuale è ritenuta rientrante nella cognizione del Giudice Amministrativo, mentre dovrebbe ritenersi di competenza del Giudice Ordinario l'azione proposta in via extra-contrattuale (3).

A tal riguardo, in base all'orientamento giurisprudenziale maggioritario (4), sarà competente il giudice ordinario, quando l'azione del risarcimento del danno al dipendente è fondata sulla responsabilità extracontrattuale della Pubblica Amministrazione, come nella richiesta del danno biologico per lesione attinente all'integrità psico-fisica che derivi dalla situazione di disagio e dal comportamento di superiori; è competente, invece, il Giudice Amministrativo, quando la domanda risarcitoria scaturisce da una violazione del rapporto contrattuale, essendo fondata sull'inadempimento da parte del datore di lavoro pubblico di obblighi relativi al rapporto di impiego, tra cui anche la violazione dei doveri di imparzialità e buona amministrazione, posti in essere con un comportamento omissivo o commissivo; in tale circostanza il datore di lavoro viene meno all'obbligo specifico, di cui all'art. 2087 c.c., che vinola lo stesso ad adottare tutte le misure necessarie a tutelare l'integrità psico-fisica e morale del lavoratore.

Il Giudice Amministrativo è competente, altresì, in alcuni casi particolari, quando sussiste il cumulo di responsabilità contrattuale ed extracontrattuale, e in tema di mobbing, possono ricorrere particolari condizioni “ove il rapporto di lavoro non ha costituito la mera occasione per la condotta vessatoria ed ostile di colleghi o superiori gerarchici, ma ha visto anche la configurazione di una culpa in vigilando da parte dell'amministrazione, che, consapevole di tale condotta, nulla ha posto in essere perché cessasse il lamentato atteggiamento di ostilità” (5)

La decisione annotata, pertanto, conferma l'orientamento ampiamente consolidato nella prefata giurisprudenza.

A tal proposito il Collegio sottolinea e ribadisce che la responsabilità sarà di natura contrattuale e si fonderà sull'art. 2087 c.c. laddove “la domanda risarcitoria risulti espressamente fondata sulla lamentata inosservanza, da parte del datore di lavoro, degli obblighi inerenti il rapporto di impiego, potendo ipotizzarsi una configurazione aquiliana dell'actio risarcitoria solo laddove il lavoratore abbia chiesto in modo generico il risarcimento del danno senza dedurre una specifica obbligazione contrattuale” (6).

Mobbing e pregiudizialità

Per quanto attiene più specificamente il merito della controversia, la decisione in commento analizza, poi, il problema della pregiudiziale amministrativa con particolare riferimento al mobbing, tema oggetto della sentenza.

Nel nostro Paese è stata la giurisprudenza ad interessarsi, inizialmente, dell'istituto del mobbing, fornendone una definizione e stabilendone una disciplina. Il mobbing, secondo tale definizione, consisterebbe nella condotta del datore di lavoro sistematica e protratta nel tempo, con le caratteristiche della persecuzione finalizzata all'emarginazione del dipendente. Tale condotta si realizza attraverso comportamenti datoriali, materiali o provvedimentali, posti in essere con la finalità di svilire la professionalità del lavoratore e di provocare la mortificazione della sua personalità, indipendentemente dall'inadempimento di specifici obblighi contrattuali o dalla violazione di specifiche norme poste a tutela del lavoratore subordinato (7).

Al fine di qualificare una condotta datoriale come mobbing sono rilevanti una serie di elementi. In particolare: a) la molteplicità dei comportamenti a carattere persecutorio, illeciti o anche leciti se considerati singolarmente che siano posti in essere in modo intenzionalmente sistematico e prolungato contro il dipendente in modo da rivelare un intento vessatorio; b) l'evento lesivo alla salute e alla personalità del dipendente; c) il nesso eziologico tra la condotta del mobber e il pregiudizio all'integrità psico-fisica; d) la dimostrazione dell'elemento soggettivo (8).

Oltre al riparto di giurisdizione, ut supra analizzato, un altro aspetto problematico in materia è quello dell'applicabilità o meno della c.d. pregiudiziale amministrativa, ovvero del necessario preventivo annullamento dell'atto amministrativo a cui sia riconducibile la lesione.

Il ricorrente riconosce all'impugnazione dei singoli atti, espressi o impliciti dell'amministrazione, una valenza meramente formale, volta a mettere in luce la generale vessatorietà del finale obiettivo mobbizante, e non l'illegittimità dei singoli atti impugnati.

La difesa erariale ha, invece, sottolineato l'inammisibilità dell'azione di annullamento dei predetti atti, in quanto tardiva, richiamando quel noto orientamento giurisprudenziale, per il quale “non è ammissibile un'azione risarcitoria pura, non conseguente alla tempestiva impugnazione dell'atto amministrativo della cui illegittimità si sostanzia ed alla coltivazione con successo del relativo giudizio di annullamento” (9).

Sul tema della pregiudizialità amministrativa - ovvero del nesso esistente tra la richiesta risarcitoria e la necessaria previa impugnativa degli atti da cui si assume derivante la lesione - si riscontrano orientamenti giurisprudenziali e dottrinali assolutamente divergenti.

La posizione per così dire “tradizionale” risulta fortemente ancorata al principio della necessaria anteriorità della pronuncia caducatoria dell'atto illegittimo rispetto alla successiva, ancorché contestualmente proposta, pretesa risarcitoria. In effetti la giurisprudenza amministrativa prevalente si è espressa nel senso della pregiudizialità dell'annullamento dell'atto lesivo rispetto all'azione risarcitoria(10).

Diversi sono gli argomenti richiamati a fondamento di tale indirizzo:

1) la regola di certezza dei rapporti di diritto pubblico comporta che la tutela (demolitoria e risarcitoria) deve ritenersi preclusa ogni volta che l'atto diventi inoppugnabile per il decorso del termine decadenziale, termine posto a presidio della certezza e definitività delle situazioni giuridiche;

2) l'ordinamento non prevede alcun potere di disapplicazione in capo al giudice amministrativo;

3) secondo il Giudice delle Leggi (sentenza 204/2004), il risarcimento del danno costituisce soltanto “uno strumento di tutela ulteriore, rispetto a quello classico demolitorio (e/o conformativo), da utilizzare per rendere giustizia al cittadino nei confronti della pubblica amministrazione”; il risarcimento del danno è, dunque, strumento di “completamento” della tutela che - principaliter - si esplica mediante l'annullamento;

4) appare impossibile pervenire ad una valutazione di “ingiustizia” del danno fintantoché non venga eliminato il provvedimento amministrativo da cui il danno è derivato;

5) il nuovo testo dell'art. 7, comma 3, della l. 1034/1971, come novellato dall'art. 7 della l. 21 luglio 2000, n. 205 prevede che “Il Tribunale Amministrativo Regionale, nell'ambito della sua giurisdizione, conosce anche di tutte le questioni relative all'eventuale risarcimento del danno, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, e agli altri diritti patrimoniali consequenziali”.

Il comma 5 dell'art. 35 del D.Lgs. 80/1998 stabilisce, poi, che “sono abrogati l'art. 13 della l. 19 febbraio 1992, n. 142 e ogni altra disposizione che prevede la devoluzione al giudice ordinario delle controversie sul risarcimento del danno conseguente all'annullamento di atti amministrativi”. Le questioni risarcitorie, collegate ad un provvedimento illegittimo, sono, pertanto, configurate come questioni “consequenziali” rispetto all'annullamento di quest'ultimo: il risarcimento presuppone, dunque, non un semplice accertamento incidentale, ma l'annullamento dell'atto;

6) la ratio della attribuzione del potere al Giudice Amministrativo di disporre il risarcimento del danno è quella di evitare - a seguito dell'annullamento giurisdizionale dell'atto - l'obbligo di percorrere i gradi della giustizia ordinaria per ottenere la piena soddisfazione delle posizioni lese; ciò esclude che tale potere possa essere esercitato in caso di illegittimità dell'atto incidentalmente valutata, venendo meno in tal caso l'essenziale condizione della consequenzialità del diritto patrimoniale al risarcimento del danno.

Nondimeno un distinto orientamento, corroborato dalle ordinanze nn. 13659 e 13660 del 13 giugno 2006 e n. 13911 del 15 giugno 2006, delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, nonché, da ultimo dalla sentenza delle Sezioni Unite della Suprema Corte, 23 dicembre 2008, n. 30254, ritiene che ammettere la necessaria dipendenza del risarcimento dal previo annullamento dell'atto illegittimo e dannoso, anziché del solo accertamento della sua illegittimità significherebbe restringere la tutela rispetto al privato di fronte alla pubblica amministrazione ed assoggettare il suo diritto al risarcimento del danno anziché alla regola generale della prescrizione, a un termine molto più ridotto, quale quello della decadenza.”

Pertanto, secondo la Corte di Cassazione, un'interpretazione costituzionalmente orientata delle norme che hanno attribuito al G.A. la giurisdizione sul risarcimento del danno consente di riconoscere d'avere attribuito al medesimo giurisdizione anche solo in rapporto alla tutela risarcitoria autonoma, senza la previa impugnazione del provvedimento fonte del danno.

Di conseguenza la “proposta al giudice amministrativo della domanda risarcitoria autonoma, intesa alla condanna al risarcimento del danno prodotto dall'esercizio illegittimo della funzione amministrativa, è viziata da violazione di norme sulla giurisdizione ed è soggetta a cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione ai sensi dell'art. 362, I co, c.p.c., la decisione del giudice amministrativo che nega la tutela risarcitoria degli interessi legittimi sul presupposto che l'illegittimità dell'atto debba essere stata precedentemente richiesta e dichiarata in sede di annullamento” (11).

Al di là del generale, quanto doveroso, excursus sull'evoluzione del concetto della pregiudiziale amministrativa, giova sottolineare come le tesi dinanzi prospettate non siano applicabili al caso di specie, stante la particolare modalità di esercizio dell'azione amministrativa lesiva degli interessi del ricorrente, nonché la struttura dell'illecito posto a fondamento della domanda risarcitoria.

Il mobbing per sua stessa natura si caratterizza per una pluralità di condotte materiali o provvedimentali che, singolarmente considerate, possono anche essere legittime. In altri termini la vittima, al momento dell'adozione del primo di tali atti organizzativi che importano un suo demansionamento, potrebbe non rendersi conto di essere “mobbizzata”. In sostanza, richiedere l'impugnazione di tali provvedimenti nel breve termine di decadenza pare contrario alla natura stessa del fenomeno mobbing.

Il mobbing lede un diritto fondamentale dell'individuo: il diritto al lavoro ed alla libera esplicazione della propria personalità anche nei luoghi di lavoro. Il Giudice Amministrativo è, pertanto, ritenuto competente essendo, la materia del pubblico impiego non privatizzato, devoluta alla sua giurisdizione esclusiva. La giurisdizione esclusiva in materia sarebbe, del resto, conforme a quanto dettato dalla Corte costituzionale sul riparto di giurisdizione, trattandosi di ipotesi in cui è palese l'esercizio di poteri autoritativi (12): gli atti organizzativi e gestionali dell'Amministrazione esprimono, infatti, le scelte discrezionali degli organi preposti alla cura di rilevanti interessi pubblici. Il diritto alla libera esplicazione della propria personalità sul luogo di lavoro, in quanto diritto fondamentale, non potrebbe però essere “degradato” ad interesse legittimo dall'esercizio di tale potere. La cognizione della relativa controversia non esula dalla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo, almeno dopo quanto stabilito dalla Corte costituzionale in tema di diritti fondamentali. La Consulta ha, infatti, ricordato come nel nostro ordinamento non esista alcun principio o alcuna norma che riserva esclusivamente al Giudice Ordinario la tutela dei diritti costituzionalmente protetti; al contrario, è riconosciuta al Giudice Amministrativo la piena tutela anche risarcitoria, per equivalente o in forma specifica, per il danno sofferto, anche in violazione di diritti fondamentali, in dipendenza dell'illegittimo esercizio del potere pubblico da parte dell'Amministrazione.

In conclusione, quello che si vuole sostenere è che ritenere esistente un interesse legittimo, nelle fattispecie di mobbing da demansionamento, vuol dire finire col subordinare il risarcimento del danno all'impugnazione di tutti gli atti organizzativi che si assumono lesivi, quando la natura stessa del mobbing richiede una serie di atti o di condotte che, solo nella loro totalità, esprimono un disegno persecutorio (13).

Ed, infatti, è proprio questa la ratio delle predette ordinanze della Corte di Cassazione, nonché della recentissima sentenza n. 30254/2008 citata, che negano la sussistenza della pregiudizialità amministrativa, proprio in considerazione di quelle fattispecie che, come il mobbing, fanno riferimento a vizi che interessano non un singolo provvedimento, ma una serie di atti, la cui illegittimità, complessivamente considerata, riveli intenti persecutori e sia fonte di danno per la salute del dipendente (14).

Nella fattispecie in commento, alla luce della documentazione prodotta, delle argomentazioni spese dalle parti, degli esiti dell'indagine penale conclusasi con una richiesta di archiviazione (sulla quale v'è comunque opposizione della persona offesa) della Procura di Palmi e dell'analisi della progressione dei fatti, si è concluso per l'inesistenza di un disegno persecutorio teso all'emarginazione ed all'isolamento fisico e psicologico del ricorrente, diversamente ritenuto necessario dalla giurisprudenza per la sussistenza di una fattispecie di mobbing. Secondo il T.A.R. Calabria v'è stato, piuttosto, un provvedimento di riorganizzazione dell'ufficio, vissuto dal ricorrente come ingiustamente pregiudizievole dal punto di vista personale ed economico, che ha generato difficoltà di adattamento e forti attriti, forse acuiti dalla spiccata personalità dei protagonisti, rifluendo sull'attività lavorativa sì da incancrenire i rapporti minando la serenità e l'equilibrio dell'ambiente lavorativo.

Si è esclusa, pertanto, la ricorrenza di un'azione “mobbizzante” dell'Amministrazione poiché gli assunti del ricorrente, se pur idonei a palesare singulatim elementi ed episodi di conflitto sul luogo di lavoro, non consentono di individuare, secondo un giudizio di verosimiglianza, il carattere unitariamente persecutorio e discriminante nei confronti del singolo del complesso delle condotte poste in essere sul luogo di lavoro.
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(1) T.A.R. Lazio, Roma, sez. III, 25 giugno 2004, n. 6254: “In materia di pubblico impiego, in applicazione dell'art. 7 l. 21 luglio 2000 n. 205, rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo la cognizione della domanda di risarcimento dei danni per mobbing, senza che assuma rilievo la qualificazione della responsabilità dell'amministrazione come contrattuale o extracontrattuale”.
 

(2) Corte di Cassazione, Sez. Un., 13 ottobre 2006, n. 22101.
 

(3) Contessa-Ponte, Responsabilità civile della P.A. e riparto di giurisdizione, 2008, Giuffrè.
 

(4) Cfr., ex pluribus, Corte di Cassazione, Sez. Un., 22 maggio 2002, n. 7470; 27 febbraio 2002, n. 2882; 29 gennaio 2002, n. 1147; T.A.R. Liguria, Genova, sez. I, 12 marzo 2003;T.A.R. Lazio, Roma, sez. III bis, 25 giugno 2004, n. 6254.
 

(5) T.A.R. Abruzzo, l'Aquila, sez. I, 23 marzo 2007, n. 339.
 

(6) Cfr., da ultimo, Cons. Stato, sez. VI, 1° ottobre 2008, n. 4738.
 

(7) Cfr. Cons. Stato, sez. VI, 6 maggio 2008, n. 2015.
 

(8) T.A.R. Abruzzo, l'Aquila, sez. I, 23 marzo 2007, n. 339, cit.
 

(9) Cons. Stato, Ad. Plen., 22 ottobre 2007, n. 12.
 

(10) Tra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 8 maggio 2007, n. 2136;T.A.R. Sicilia, Catania, 16 aprile 2007, n. 651; T.A.R. Salerno, sez. II, 15 febbraio 2006, n. 87;Cons. Stato, Ad. Plen., 26 marzo 2003 n. 4; Cons. Stato, sez. IV, 15 febbraio 2002, n. 952;T.A.R. Friuli Venezia Giulia, 23 aprile 2001, n. 179; Cons. Stato, sez. VI, 20 dicembre 1999, n. 2117.
 

(11) Corte di Cassazione, Sez. Un., 23 dicembre 2008, n. 30254.
 

(12) Corte Cost. 6 luglio 2004, n. 204, cit.
 

(13) T.A.R. Calabria, Catanzaro, 26 maggio 2008, n. 553.
 

(14) Cfr., anche, T.A.R. Lazio, Roma, sez. I, 17 aprile 2007, n. 3315.
 

 

   

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