obblighi previsti dall'articolo 26 del D.Lgs. n. 81/2008 per i datori di lavoro

Dettagli

Categoria: Il parere dell'esperto

Creato Venerdì, 07 Dicembre 2012 00:47

Visite: 2046

L'articolo 26 del D.Lgs. n. 81/2008, recante disposizioni in materia di “Obblighi connessi ai contratti d’appalto o d’opera o di somministrazione” [in realtà relativo all'affidamento, qualunque ne sia la forma contrattuale, di lavori, servizi e forniture ad imprese e lavoratori autonomi] prevede al comma 3 che “il datore di lavoro committente promuove la (Lpd)erazione ed il coordinamento di cui al comma 2 [i datori di lavoro, ivi compresi i subappaltatori:], elaborando un unico documento di valutazione dei rischi che indichi le misure adottate per eliminare o, ove ciò non è possibile, ridurre al minimo i rischi da interferenze. Tale documento è allegato al contratto di appalto o di opera e va adeguato in funzione dell’evoluzione dei lavori, servizi e fornitura. Ai contratti stipulati anteriormente al 25 agosto 2007 ed ancora in corso alla data del 31 dicembre 2008, il documento di cui al precedente periodo deve essere allegato entro tale ultima data. Le disposizioni del presente comma non si applicano ai rischi specifici propri dell’attività delle imprese appaltatrici o dei singoli lavoratori autonomi. Nel campo di applicazione del decreto legislativo 12 aprile 2006. n. 163, e successive modificazioni, tale documento è redatto, ai fini dell’affidamento del contratto, dal soggetto titolare del potere decisionale e di spesa relativo alla gestione dello specifico appalto”.
La sanzione penale contravvenzionale, oblazionabile in via amministrativa col tramite degli ufficiali di polizia giudiziaria (u.p.g.) dei servizi ispettivi nei luoghi di lavoro delle A.s.l. territorialmente competenti è dell'ammenda da 2.000 a 4.000 euro a carico del datore di lavoro o del dirigente eventualmente delegato in modo specifico per tal fine, per violazione dell'art. 18 lett. p) del D.Lgs. n. 81/2008 (obbligo di elaborare il documento di cui all’articolo 26, comma 3), che punisce appunto la violazione dell'articolo 26 comma 3 del D.Lgs. n. 81/2008.
 
Il comma 3 dell'articolo citato prevede dunque che il datore di lavoro committente promuova la (Lpd)erazione ed il coordinamento in primo luogo elaborando un unico documento di valutazione dei rischi che indichi le misure adottate per eliminare o, ove ciò non è possibile, ridurre al minimo i rischi da interferenze (c.d. DUVRI). Tale documento è allegato al contratto di appalto o di opera [nel senso che è parte integrante del contratto, deve essere stato predisposto, e non tanto che deve essere materialmente in uno col contratto d'appalto] “e va adeguato in funzione dell’evoluzione dei lavori, servizi e forniture”, ovvero deve sempre riflettere lo stato attuale delle interferenze presenti durante i lavori, servizi e forniture. Nel settore dei contratti pubblici il DUVRI deve essere redatto, ai fini dell’affidamento del contratto, “dal soggetto titolare del potere decisionale e di spesa relativo alla gestione dello specifico appalto”.
 
È stato opportunamente sottolineato dal Ministero del lavoro che “vi è la necessità, negli appalti pubblici o privati, di realizzare la (Lpd)erazione ed il coordinamento tra committenti ed appaltatori al fine della predisposizione della sicurezza “globale” delle opere e dei servizi da realizzare. Tale obiettivo risulta essere raggiungibile mediante l’elaborazione di uno specifico documento che formalizza tutta l’attività di (Lpd)erazione, coordinamento ed informazione reciproca delle imprese coinvolte ai fini dell’eliminazione ovvero della riduzione dei possibili rischi legati all’interferenza delle diverse lavorazioni, tale obiettivo si raggiunge mediante la stesura del DUVRI (Documento Unico di Valutazione dei Rischi Interferenziali). La redazione del DUVRI deve essere effettuata con la stessa logica del Piano di sicurezza e coordinamento (PSC) previsto per i cantieri temporanei e mobili” [testualmente:”la logica del DUVRI ... estende la stessa logica del Piano di sicurezza e coordinamento (PSC) previsto per i cantieri temporanei e mobili (Titolo IV del D.Lgs. n. 81/2008) a tutti i settori di attività”], estende a tutti i settori di attività l’obiettivo di lasciare una traccia precisa e puntuale delle “attività prevenzionistiche” poste in essere da tutti i soggetti che, a qualunque titolo, interagiscono nell’appalto. Il DUVRI, elaborato a cura del committente-datore di lavoro, racchiude le linee guida operative che devono essere seguite dalle imprese e dai lavoratori autonomi coinvolti nelle attività oggetto di appalto. Viene poi indicato – come già ricordato precedentemente - che nel contratto di appalto vanno identificati i costi relativi alla realizzazione delle misure adottate per eliminare o ridurre al minimo i rischi derivanti dalle interferenze delle lavorazioni a pena nullità del contratto stesso e che i Rappresentanti dei Lavoratori per la sicurezza ( RLS) e gli organismi locali delle organizzazioni sindacali dei lavoratori hanno diritto di accesso ai dati relativi ai costi della sicurezza. I Rappresentanti dei Lavoratori (RLS) hanno inoltre la possibilità di richiedere copia del DUVRI stesso per l’espletamento della propria funzione”
 
La Cassazione ha da tempo precisato che “in materia di normativa antinfortunistica, il datore di lavoro [committente] è titolare di una posizione di garanzia e di controllo dell'integrità fisica anche dei lavoratori dipendenti dell'appaltatore e dei lavoratori autonomi operanti nell'impresa, poiché, ai sensi dell'art. 7, D.Lgs. n. 626 del 1994 [ora art. 26 D.Lgs. n. 81/2008] è tenuto, tra l'altro, a (Lpd)erare all'attuazione delle misure di prevenzione e protezione ed a fornire alle imprese appaltatrici ed ai lavoratori autonomi dettagliate informazioni sui rischi specifici esistenti nell'ambiente di lavoro” [Cass. pen., Sez. 4, Sentenza n. 13917 del 17/01/2008 Ud. (dep. 03/04/2008 )].
 
L'art. 26, comma 3, ultima parte, D. Lgs. 9.04.2008, n. 81 esclude l'obbligo di promuovere la (Lpd)erazione e il coordinamento per il datore di lavoro committente, anche attraverso il DUVRI, per i "rischi specifici delle attività delle imprese appaltatrici o dei singoli lavoratori autonomi", ma questa esclusione va riferita non alle generiche precauzioni da adottarsi negli ambienti di lavoro per evitare il verificarsi di incidenti ma alle regole che richiedono una specifica competenza tecnica settoriale - generalmente mancante in chi opera in settori diversi - nella conoscenza delle procedure da adottare nelle singole lavorazioni o nell'utilizzazione di speciali tecniche o nell'uso di determinate macchine (Cass. sez. IV, 17.05.2005, n. 31296, rv. 231658, Mogliani).
 
Va, ad esempio, sottolineato, che “non può... considerarsi rischio specifico quello derivante dalla generica necessità di impedire crolli di solai dovuta alla fatiscenza delle strutture portanti, [essendo] questo pericolo, riconoscibile da chiunque indipendentemente dalle sue specifiche competenze” (Sez. 4, Sentenza n. 12348 del 29/01/2008 Ud. Rv. 239252).
 
Dunque i rischi “ riconoscibil[i] da chiunque indipendentemente dalle sue specifiche competenze” sono oggetto del DUVRI.
 
Il DUVRI nel campo di applicazione del D. Lgs. 163/2006 (codice dei contratti pubblici) va redatto dal soggetto titolare del potere decisionale e di spesa relativo alla gestione dello specifico appalto, che resta dunque legalmente l'unico soggetto direttamente responsabile in caso di omessa predisposizione.


L'AUTORITÀ PER LA VIGILANZA SUI CONTRATTI PUBBLICI DI LAVORI, SERVIZI E FORNITURE DETERMINAZIONE 5 marzo 2008 con la determinazione n. 3/2008, recante disposizioni in materia di “Sicurezza nell'esecuzione degli appalti relativi a servizi e forniture. Predisposizione del documento unico di valutazione dei rischi (DUVRI) e determinazione dei costi della sicurezza” (GU n. 64 del 15-3-2008 ) precisa quanto di seguito riportato.
 
“Si parla di interferenza nella circostanza in cui si verifica un «contatto rischioso» tra il personale del committente e quello dell'appaltatore o tra il personale di imprese diverse che operano nella stessa sede aziendale con contratti differenti.
 
In linea di principio, occorre mettere in relazione i rischi presenti nei luoghi in cui verrà espletato il servizio o la fornitura con i rischi derivanti dall'esecuzione del contratto.
 
Le Stazioni appaltanti hanno come unico riferimento per la redazione del DUVRI l'art. 7 del citato decreto legislativo n. 626/1994 riguardante i contratti di appalto o contratti d'opera, che non fornisce indicazioni di dettaglio sulle modalità operative per la sua redazione.
 
Dal dettato normativo, tuttavia, discende che il DUVRI deve essere redatto solo nei casi in cui esistano interferenze. In esso, dunque, non devono essere riportati i rischi propri dell'attività delle singole imprese appaltatrici o dei singoli lavoratori autonomi, in quanto trattasi di rischi per i quali resta immutato l'obbligo dell'appaltatore di redigere un apposito documento di valutazione e di provvedere all'attuazione delle misure necessarie per ridurre o eliminare al minimo tali rischi.
 
In assenza di interferenze non occorre redigere il DUVRI; tuttavia si ritiene necessario indicare nella documentazione di gara (bandi, inviti e richieste di offerta) che l'importo degli oneri della sicurezza è pari a zero. In tal modo, infatti, si rende noto che la valutazione dell'eventuale esistenza di interferenze è stata comunque effettuata, anche se solo per escluderne l'esistenza.
 
Per quanto riguarda la problematica inerente la sussistenza o meno di interferenze, a mero titolo esemplificativo si possono considerare interferenti i seguenti rischi:
 
- derivanti da sovrapposizioni di più attività svolte da operatori di appaltatori diversi;
 
- immessi nel luogo di lavoro del committente dalle lavorazioni dell'appaltatore;
 
- esistenti nel luogo di lavoro del committente, ove è previsto che debba operare l'appaltatore, ulteriori rispetto a quelli specifici dell'attività propria dell'appaltatore;
 
- derivanti da modalità di esecuzione particolari richieste esplicitamente dal committente (che comportino pericoli aggiuntivi rispetto a quelli specifici dell'attività appaltata).”
 
La recente sentenza Cassazione Penale, Sez. 4, 21 febbraio 2012, n. 6857 ha fornito una accezione meglio definita di interferenza, e di conseguenti obblighi prevenzionali: "l'accezione di "interferenza" tra impresa appaltante ed impresa appaltatrice non può ridursi, ai fini della individuazione di responsabilità colpose penalmente rilevanti, al riferimento alle sole circostanze che riguardano "contatti rischiosi" tra il personale delle due imprese, ma deve fare necessario riferimento anche a tutte quelle attività preventive, poste in essere da entrambe antecedenti ai "contatti rischiosi", destinate, per l'appunto, a prevenirli.
In sostanza, ancorché il personale della ditta appaltatrice operi autonomamente nell'ambito del luogo di lavoro della ditta appaltante, deve esser messo in condizione di conoscere, a cura della appaltante, preventivamente i rischi cui può andare incontro in quel luogo di lavoro con riferimento, ovviamente, all'attività lavorativa che deve ivi svolgere. Il principio generale in materia di interferenze tra ditta appaltante ed appaltatrice, affermato con continuità da questa Corte è quello che, ove i lavori si svolgano nello stesso cantiere predisposto dall'appaltante in esso inserendosi anche l'attività dell'appaltatore per l'esecuzione di un'opera parziale e specialistica (ivi compresa, ovviamente, anche quella di cui ci si occupa), e non venendo meno l'ingerenza dell'appaltante e la diretta riconducibilità (quanto meno) anche a lui dell'organizzazione del comune cantiere, in quanto investito dei poteri direttivi generali inerenti alla propria qualità, sussiste la responsabilità di entrambi tali soggetti in relazione agli obblighi antinfortunistici, alla loro osservanza ed alla dovuta sorveglianza al riguardo.
Un'esclusione della responsabilità dell'appaltante è configurabile solo qualora all'appaltatore sia affidato lo svolgimento di lavori, ancorché determinati e circoscritti, che svolga in piena ed assoluta autonomia organizzativa e dirigenziale rispetto all'appaltante, e non nel caso in cui la stessa interdipendenza dei lavori svolti dai due soggetti escluda ogni estromissione dell'appaltante dall'organizzazione del cantiere. Nella ricorrenza delle anzidette condizioni, trattandosi di norme di diritto pubblico che non possono essere derogate da determinazioni pattizie, non potrebbero avere rilevanza operativa, per escludere la responsabilità dell'appaltante, neppure eventuali clausole di trasferimento del rischio e della responsabilità intercorse tra questi e l'appaltatore”.
 
Rolando Dubini, avvocato in Milano


INFORTUNI SUL LAVORO
Cass. pen. Sez. IV, Sent., (ud. 16-12-2011) 21-02-2012, n. 6857
Fatto Diritto P.Q.(Lpd)
Svolgimento del processo
(Lpd) e (Lpd) ricorrono in cassazione avverso la sentenza della Corte d'Appello di Milano, in data 13.05.2011, di conferma della sentenza di condanna emessa nei loro confronti in ordine all'art. 590 c.p., commi 1, 2, e 3 in relazione all'art. 583 c.p., comma 1, n. 1 dal Tribunale dello stesso capoluogo l'11.03.2010.
In breve il fatto oggetto della vicenda che ci occupa: in data (OMISSIS), (Lpd), dipendente della (Lpd) (Lpd) Soc. (Lpd), di cui la (Lpd) era Presidente del Consiglio di Amministrazione, nel mentre prestava servizio di attività di scarico di binari, presso la (Lpd) S.p.a., committente, di cui il (Lpd) era rappresentante legale, subiva un infortunio sul lavoro con frattura della falange distale del terzo dito della mano destra con conseguente amputazione.
La parte lesa riferiva che, nell'operazione di scarico di rotaie ferroviarie, egli era addetto all'imbracamento delle stesse, per fare in modo che il carico venisse poi sollevato da una gru; le operazioni venivano dirette da (Lpd), dipendente della (Lpd), il quale impartiva ordini sia alla persona offesa che al gruista anch'egli dipendente della (Lpd). In occasione dell'infortunio era accaduto che il gruista aveva sollevato inopinatamente il carico nonostante nessuno avesse ancora dato il relativo comando, per cui le funi, ponendosi in tensione, avevano schiacciato il dito della p.o. lasciato tra la corda e le rotaie. La parte offesa aveva altresì riferito di non aver partecipato a corsi formativi in relazione alle operazioni di scarico ma che soltanto gli era stato detto di stare attento quando la gru era in manovra tenendosi lontano dalle funi.
Nel corso del procedimento veniva sentito anche il (Lpd) il quale, contrariamente a quanto aveva affermato in sede di informazioni testimoniali, e, quindi, in epoca più prossima all'episodio, secondo cui era stato lui a dare il segnale al gruista di sollevare il carico, ha sostenuto che fosse stata, invece, proprio il (Lpd). Il Tribunale, non dando credito al testimone, ha ritenuto la penale responsabilità dei ricorrenti evidenziando i seguenti profili di colpa: la (Lpd) per non aver coordinato gli interventi di prevenzione dei rischi cui sono esposti i lavoratori informandosi con la committente anche al fine di eliminare rischi dovuti alle interferenze tra i lavoratori delle diverse imprese coinvolte nell'esecuzione dell'opera, per non aver assicurato il dipendente (Lpd) senza per altro fornirgli un adeguato addestramento circa le mansioni che doveva svolgere. Il (Lpd) per non aver (Lpd)erato con la ditta appaltatrice all'attuazione delle misure di prevenzione e protezione dai rischi per la sicurezza e la salute dei lavoratori connessi all'attività oggetto del contratto di appalto e per non aver fornito ad essa dettagliate informazioni sui rischi specifici, per non aver messo a disposizione dei lavoratori idonei accessori di sollevamento dei carichi da movimentare, nonchè per non aver adottato le misure organizzative di controllo e coordinamento, per non essersi assicurato che i lavoratori propri ed altrui avessero ricevuto il dovuto addestramento.
La Corte d'Appello nel fare proprio l'impianto argomentativo della sentenza di primo grado ha ritenuto infondati i motivi di appello.
Con un primo motivo il (Lpd) censura la ricostruzione dei fatti operata dai giudici di merito: l'errore di manovra, così come confermato dalla parte lesa, è da ricondursi al fatto di un terzo (gruista) che ha operato senza preventiva autorizzazione del responsabile e ancor meno della parte lesa. La condotta del gruista è stata del tutto imprevedibile e non governabile dal datore di lavoro. Relativamente alla specifica contestazione di non aver informato il lavoratore sulle mansioni da svolgere si obietta che la parte offesa aveva ricevuto, come luì stesso ha affermato, informazioni sul tipo e modalità operative del lavoro che doveva svolgere. Si eccepisce la mancata acquisizione di una prova decisiva data dalla testimonianza del gruista.
Si denuncia con il secondo motivo vizio di motivazione: se è vero che nessun segnale di messa in tensione venne dato, appare del tutto illogico argomentare che si siano potute verificare violazioni alla norme di sicurezza che prevedono l'allontanamento degli operatori nelle fasi di tensione e poi di sollevamento.
La (Lpd) denuncia violazione di legge e vizio di motivazione.
La motivazione dell'impugnata sentenza risulta contraddittoria ed illogica laddove, da un lato, ha riconosciuto che il (Lpd) era il lavoratore addetto ad impartire comandi al gruista e, dall'altro, gli stessi giudici hanno affermato che durante le operazioni di scarico era assente ogni cautela, quale, appunto, l'impartire il comando di conferma al gruista per il sollevamento dei carichi. Nel caso concreto l'infortunio non è dipeso dalla cattiva manutenzione dei macchinari, peraltro perfettamente funzionanti.
Motivi della decisione
I motivi posti a base di entrambi i ricorsi sono infondati e ciò determina il rigetto del ricorso.
La Corte d'Appello ha indicato con puntualità, chiarezza e completezza tutti gli elementi di fatto e di diritto posti a fondamento della decisione adottata, facendo proprio rimpianto argomentativo della sentenza di primo grado, recependola in maniera analitica, persuasiva e scevra da vizi logici, confutando la diversa valutazione delle risultanze istruttorie compiuta dalla difesa degli imputati, circa la valutazione delle dichiarazioni rese dal (Lpd). E' da rilevare, infatti, che la tesi oggetto dei motivi dei ricorsi, sotto una veste meramente fattuale, già era stata sottoposta all'esame della Corte d'Appello, la quale, puntualmente, ha considerato le giustificazioni difensive prospettate.
In sostanza, entrambi i ricorrenti, in fatto, fanno ricadere su altri la responsabilità dell'accaduto, il (Lpd), sul comportamento colposo dell'operatore della gru che avrebbe messo in tensione i cavi dell'imbracatura con cui venivano sollevate le rotaie senza la preventiva autorizzazione del responsabile (Lpd); la (Lpd) sul comportamento di quest'ultimo, che avrebbe ritardato il segnale di autorizzazione al sollevamento; entrambe condotte del tutto imprevedibili da parte del datore di lavoro, (Lpd) quale responsabile legale della ditta appaltatrice, e non dipendenti dall'omessa adozione di misure organizzative di controllo e coordinamento con la ditta committente facente capo al (Lpd) o dalla mancata formazione della persona offesa circa l'attività da svolgere con la rappresentazione dei rischi inerenti ad essa.
Orbene, non c'è chi non veda come i motivi addotti dai ricorrenti ineriscono tutti, anche se diversamente modulati rispetto a quelli del gravame di merito, alla ricostruzione del sinistro sulla base di una diversa valutazione delle risultanze probatorie ed in particolare della testimonianza del (Lpd).
E' indubbio lo sforzo argomentativo profuso per far rientrare nella previsione normativa dell'art. 606 c.p.p., lett. e) quella che è una mera valutazione del fatto.
La Corte sul punto, correttamente, ha evidenziato che non assume alcun rilievo giustificativo la circostanza dedotta atteso che la contestazione è molto più ampia, avendo fatto riferimento al dovere, in ragione del potere di coordinamento esistente in capo ad entrambi i ricorrenti, ed, in modo specifico, all'omissione concernente le misure organizzative atte ad evitare che da quella attività, intrinsecamente pericolosa, derivassero ai lavoratori addetti situazioni pericolose in relazione alle manovre della gru.
Sul punto i giudici di merito hanno attribuito giusto valore alle dichiarazioni della persona offesa che ha riferito di non aver partecipato a corsi formativi specifici in relazione alle operazioni di scarico, ma che soltanto gli era stato detto di stare attento quando la gru era in manovra, tenendosi lontano dal canto e dalle funi, ma nulla di più in riferimento alla specifica attività di imbracatura delle rotaie. Dunque, un dato di fatto è certo;
nell'operazione di scarico che ha determinato l'infortunio de quo, sia che il gruista abbia agito autonomamente, sia che il responsabile abbia errato nel dare l'autorizzazione al sollevamento, vi è stata una mancanza di coordinamento in quanto non ben precisate ed attuate le misure idonee a prevenire l'errore in parola.
Essendo indubbia la responsabilità del datore di lavoro ( (Lpd)) della persona offesa, non meno rilevante è quella del committente ( (Lpd)). Va osservato sul punto che l'accezione di "interferenza" tra impresa appaltante ed impresa appaltatrice non può ridursi, ai fini della individuazione di responsabilità colpose penalmente rilevanti, al riferimento alle sole circostanze che riguardano "contatti rischiosi" tra il personale delle due imprese, ma deve fare necessario riferimento anche a tutte quelle attività preventive, poste in essere da entrambe antecedenti ai "contatti rischiosi", destinate, per l'appunto, a prevenirli.
In sostanza, ancorchè il personale della ditta appaltatrice operi autonomamente nell'ambito del luogo di lavoro della ditta appaltante, deve esser messo in condizione di conoscere, a cura della appaltante, preventivamente i rischi cui può andare incontro in quel luogo di lavoro con riferimento, ovviamente, all'attività lavorativa che deve ivi svolgere. Il principio generale in materia di interferenze tra ditta appaltante ed appaltatrice, affermato con continuità da questa Corte è quello che, ove i lavori si svolgano nello stesso cantiere predisposto dall'appaltante in esso inserendosi anche l'attività dell'appaltatore per l'esecuzione di un'opera parziale e specialistica (ivi compresa, ovviamente, anche quella di cui ci si occupa), e non venendo meno l'ingerenza dell'appaltante e la diretta riconducibilità (quanto meno) anche a lui dell'organizzazione del comune cantiere, in quanto investito dei poteri direttivi generali inerenti alla propria qualità, sussiste la responsabilità di entrambi tali soggetti in relazione agli obblighi antinfortunistici, alla loro osservanza ed alla dovuta sorveglianza al riguardo.
Un'esclusione della responsabilità dell'appaltante è configurabile solo qualora all'appaltatore sia affidato lo svolgimento di lavori, ancorchè determinati e circoscritti, che svolga in piena ed assoluta autonomia organizzativa e dirigenziale rispetto all'appaltante, e non nel caso in cui la stessa interdipendenza dei lavori svolti dai due soggetti escluda ogni estromissione dell'appaltante dall'organizzazione del cantiere. Nella ricorrenza delle anzidette condizioni, trattandosi di norme di diritto pubblico che non possono essere derogate da determinazioni pattizie, non potrebbero avere rilevanza operativa, per escludere la responsabilità dell'appaltante, neppure eventuali clausole di trasferimento del rischio e della responsabilità intercorse tra questi e l'appaltatore.
Dunque, corretta è la motivazione della sentenza impugnata relativamente alla questione, sollevata dai ricorrenti e riproposta in questa sede come violazione dell'art. 41 c.p., in ordine alla attribuibilità dell'evento alla positiva condotta di altri soggetti quali il gruista ed il responsabile delle operazioni di carico, (Lpd), non potendosi ritenere, alla luce di quanto argomentato in diritto, ed evidenziato in fatto dai giudici del merito, che si è trattato di condotte colpose indipendenti da ritenersi da sole sufficienti a determinare l'evento, essendo evidente che la mancata predisposizione di quelle misure richieste dalla normativa del settore, ha determinato l'errore degli operatori.
Al rigetto dei ricorsi segue la condanna dei ricorrenti al pagamento delle spese processuali.
P.Q.(Lpd)
Rigetta i ricorsi e condanna i ricorrenti al pagamento delle spese processuali.

Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici
di lavori , servizi e forniture
 
 
 
Determinazione n.3/2008
 
 
Del 5 marzo 2008
 
 
 
Sicurezza nell’esecuzione degli appalti relativi a servizi e forniture. Predisposizione del documento unico di valutazione dei rischi (DUVRI) e determinazione dei costi della sicurezza – L. n.123/2007 e modifica dell’Art. 3 del D.Lgs. n.626/1994, e Art. 86, commi 3-bis e 3-ter, del D.lgs n.163/2006.
 
 
 
IL CONSIGLIO
 
 
Considerato in fatto
 
Con la legge 3 agosto 2007, n.123 recante “Misure in tema di tutela della salute e della sicurezza sul lavoro e delega al Governo per il riassetto e la riforma della normativa in materia” è stata introdotta la necessità di redigere, tra i documenti a corredo dell’appalto, un  “documento unico di valutazione dei rischi da interferenze” (di seguito DUVRI) ed è stato modificato l’art. 86 del codice degli appalti relativo al “criteri di valutazione delle offerte anormalmente basse” soprattutto con riguardo all’ esclusione di ribassi d’asta per il costo relativo alla sicurezza.
Ai sensi dell’art. 1 di siffatta legge il Governo deve emanare entro nove mesi dalla pubblicazione (avvenuta il 10 agosto 2007) uno o più decreti legislativi per il “riassetto e la riforma delle disposizioni vigenti in materia di salute e sicurezza dei lavoratori nei luoghi di lavoro”.
 
La prima novità di rilievo operata dalla L. n.123/2007 è contenuta nell’art. 3, comma 1, lett.a), il quale modifica l’art. 7, comma 3, del D.Lgs. n. 16 settembre 1994 n. 626, riguardante il “miglioramento della sicurezza e della salute dei lavoratori durante il lavoro”. La disposizione novellata prevede l’obbligo per il datore di lavoro committente di promuovere la (Lpd)erazione ed il coordinamento tra committente e appaltatore attraverso l’elaborazione di un “documento unico di valutazione dei rischi” (DUVRI), che indichi le misure adottate per l’eliminazione delle “interferenze”. La medesima disposizione aggiunge che “Tale documento è allegato al contratto d’appalto o d’opera. Le disposizioni del presente comma non si applicano ai rischi specifici propri dell’attività delle imprese appaltatrici o dei singoli lavoratori autonomi”.
Un’altra importante novità è stata introdotta con l’art.8 della L.123/07, che modifica il comma 3 bis dell’art. 86 D.Lgs.163/06 (Codice dei contratti pubblici), che ora prevede che “Nella predisposizione delle gare d’appalto e nella valutazione dell’anomalia delle offerte nelle procedure di affidamento di appalti di lavori pubblici, di servizi e forniture, gli enti aggiudicatori sono tenuti a valutare che il valore economico sia adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro e al costo relativo alla sicurezza, il quale deve essere specificatamente indicato e risultare congruo rispetto all’entità e alle caratteristiche dei lavori, dei servizi o delle forniture”. Il citato articolo 8, ha altresì  introdotto un comma 3 ter dell’art. 86 del codice dei contratti pubblici: “Il costo relativo alla sicurezza non può essere comunque soggetto a ribasso d’asta”.
 
Dal delineato quadro normativo emerge, quindi, che i costi della sicurezza – sia nel comparto dei lavori che in quello dei servizi e delle forniture – devono essere dalla stazione appaltante adeguatamente valutati ed indicati nei bandi; a loro volta le imprese dovranno nelle loro offerte indicare i costi specifici connessi con la loro attività. Naturalmente, in sede di verifica dell’anomalia di tali offerte, la stazione appaltante dovrà valutarne la congruità rispetto all’entità e alle caratteristiche del lavoro, servizio o fornitura.
Viene, infine, normativamente escluso, anche in questo caso per lavori, servizi e forniture data la natura generale del principio esposto all’art. 86 comma 3 ter, che il costo della sicurezza sia suscettibile di ribasso.
 
Considerata  la rilevanza delle questioni e delle problematiche già insorte nell’applicazione delle nuove disposizioni in materia di appalti di servizi e forniture, l’Autorità ha proceduto ad effettuare apposite audizioni con i rappresentanti dell’ANCI – Associazione Nazionale Comuni Italiani, dell’UPI – Unione delle Province d’Italia, di ITACA – Istituto per l’innovazione e la trasparenza degli appalti e la compatibilità ambientale, del Ministero del Lavoro e Previdenza – Direzione Generale per le politiche Previdenziali, del Ministero della Solidarietà Sociale – Direzione Generale della Tutela Cond. Lav., dell’ANCE – Direzione Generale Relazioni Industriali e Direzione Generale Sicurezza Costruzioni, dell’ANIEM – Associazione Nazionale Imprese Edili, della CNA Costruzioni – Conf. Naz. Artig. Piccola e Media impresa, della CONFAPI, della CONFINDUSTRIA, dell’Associazione Nazionale Ingegneria della Sicurezza, della FILCA – CISL, della FILLEA – CGIL, dell’INAIL,  dell’INPS, di ASSTRA – Associazione Trasporti, dell’ANAEPA, della FILCAMS – CGIL, della TUCS – UIL, della FISASCT – CISL, della FENEAL –UIL.
In tali audizioni è emersa l’importanza della tematica sulla sicurezza e l’esigenza di un atto di indirizzo dell’Autorità che dia indicazioni utili alle stazioni appaltanti ed alle imprese; sono stati, inoltre, forniti importanti contributi che hanno concorso a chiarire alcuni aspetti della normativa in materia.
 
Ritenuto in diritto
 
Le citate novità introdotte dalla legge n.123/07 in materia di sicurezza creano difficoltà operative alle Stazioni Appaltanti con particolare riguardo al settore dei servizi e delle forniture,  poiché, non c’è, allo stato attuale, una normativa analoga a quella prevista per gli appalti di lavori (D.lgs n.494/96 e D.P.R n.222/2003), che dia indicazioni specifiche sia sulle modalità di redazione del DUVRI, sia  sulle modalità di valutazione dei relativi costi.
Gli aspetti che si ritiene di dover chiarire riguardano in particolare:
A.   Esistenza di “interferenze” e il conseguente obbligo di redazione del DUVRI;
(Lpd)   Valutazione dei costi della sicurezza;
C.   Costi della sicurezza da non assoggettare a ribasso.
 
Esistenza di “interferenze” e il conseguente obbligo di redazione del DUVRI;
 
Il DUVRI si configura quale adempimento derivante dall’obbligo, previsto dal novellato art.7 comma 3, del Dlgs 626/94, del datore di lavoro committente di promuovere la (Lpd)erazione e il coordinamento tra lo stesso e le imprese appaltatrici e/o i lavoratori autonomi. Si tratta di un documento da redigersi a cura delle stazioni appaltanti e che deve dare indicazioni operative e gestionali su come superare uno dei maggiori ostacoli alla prevenzione degli incidenti nei luoghi di lavoro e nei cantieri: l’”interferenza”.
Si parla di interferenza nella circostanza in cui si verifica un “contatto rischioso” tra il personale del committente e quello dell’appaltatore o tra il personale di imprese diverse che operano nella stessa sede aziendale con contratti differenti. 
In linea di principio, occorre mettere in relazione i rischi presenti nei luoghi in cui verrà espletato il servizio o la fornitura con i rischi derivanti dall’esecuzione del contratto.
 
Le  Stazioni Appaltanti hanno come unico riferimento per la redazione del DUVRI  l’art. 7 del citato D.lgs n.626/94 riguardante i contratti di appalto o contratti d'opera, che non fornisce indicazioni di dettaglio sulle modalità operative per la sua redazione.
Dal dettato normativo, tuttavia, discende che il DUVRI deve essere redatto solo nei casi in cui esistano interferenze. In esso, dunque, non devono essere riportati i rischi propri dell’attività delle singole imprese appaltatrici o dei singoli lavoratori autonomi, in quanto trattasi di rischi per i quali resta immutato l’obbligo dell’appaltatore di redigere un apposito documento di valutazione e di provvedere all’attuazione delle misure necessarie per ridurre o eliminare al minimo tali rischi.
 
In assenza di interferenze non occorre redigere il DUVRI; tuttavia si ritiene necessario indicare nella documentazione di gara (bandi, inviti e richieste di offerta) che l’importo degli oneri della sicurezza è pari a zero. In tal modo, infatti, si rende noto che la valutazione dell’eventuale esistenza di interferenze è stata comunque effettuata, anche se solo per escluderne l’esistenza.
 
Per quanto riguarda la problematica inerente la sussistenza o meno di interferenze, a mero titolo esemplificativo si possono considerare interferenti i seguenti rischi:
derivanti da sovrapposizioni di più attività svolte da operatori di appaltatori diversi;
immessi nel luogo di lavoro del committente dalle lavorazioni dell’appaltatore;
esistenti nel luogo di lavoro del committente, ove è previsto che debba operare l’appaltatore, ulteriori rispetto a quelli specifici dell’attività propria dell’appaltatore;
derivanti da modalità di esecuzione particolari richieste esplicitamente dal committente (che comportino pericoli aggiuntivi rispetto a quelli specifici dell’attività appaltata),.
 
Si rammenta che la circolare interpretativa del Ministero del Lavoro e della Previdenza sociale n.24 del 14 novembre 2007 ha  escluso dalla valutazione dei rischi da interferenza le attività che, pur essendo parte del ciclo produttivo aziendale, si svolgano in luoghi sottratti alla giuridica disponibilità del committente e, quindi, alla possibilità per la Stazione Appaltante di svolgere nei medesimi luoghi gli adempimenti di legge.
Appare utile, in ogni caso, precisare come taluni appalti di servizi o forniture si svolgono all’interno di edifici pubblici ove è presente un datore di lavoro che non è committente (scuole, mercati, musei, biblioteche). In tali fattispecie è necessario che il committente (in genere l’ente proprietario dell’edificio) si coordini con il datore di lavoro del luogo ove si svolgerà materialmente la fornitura o il servizio.
Deve, inoltre, essere sottolineato che la valutazione dei rischi da interferenza, in particolare negli edifici quali, a titolo esemplificativo, ospedali e scuole, deve avvenire con riferimento non solo al personale interno ed ai lavoratori delle imprese appaltatrici, ma anche agli utenti che a vario titolo possono essere presenti presso la struttura stessa quali i degenti, gli alunni ed anche il pubblico esterno.
 
Per gli appalti di seguito riportati è possibile escludere preventivamente la predisposizione  del DUVRI e la conseguente stima dei costi della sicurezza:
·         la mera fornitura senza installazione, salvo i casi in cui siano necessarie attività o procedure suscettibili di generare interferenza con la fornitura stessa, come per esempio la consegna di materiali e prodotti nei luoghi di lavoro o nei cantieri (con l’esclusione di quelli ove i rischi interferenti sono stati valutati nel piano di sicurezza e coordinamento, come precisato nel seguito);
·         i servizi per i quali non è prevista l’esecuzione all’interno della Stazione appaltante, intendendo per “interno” tutti i locali/luoghi messi a disposizione dalla stessa per l’espletamento del servizio, anche non sede dei propri uffici;
·         i servizi di natura intellettuale, anche se effettuati presso la stazione appaltante.
 
La citata circolare del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale ha poi chiarito che il DUVRI è un documento “dinamico”, per cui la valutazione dei rischi effettuata prima dell’espletamento dell’appalto deve essere necessariamente aggiornata in caso di situazioni mutate, quali l’intervento di subappalti o di forniture e posa in opera o nel caso di affidamenti a lavoratori autonomi. L’aggiornamento della valutazione dei rischi deve essere inoltre effettuato in caso di modifiche di carattere tecnico, logistico o organizzativo resesi necessarie nel corso dell’esecuzione dell’appalto o allorché, in fase di esecuzione del contratto, emerga la necessità di un aggiornamento del documento. Nei contratti rientranti nel campo di applicazione del D.Lgs. n.494/96, per i quali occorre redigere il Piano di sicurezza e Coordinamento, l’analisi dei rischi interferenti e la stima dei relativi costi sono contenuti nel Piano di Sicurezza e Coordinamento e, quindi, in tale evenienza non appare necessaria la redazione del DUVRI.
 
Infine, si fa presente che il DUVRI è un documento tecnico, che dovrà essere allegato al contratto di appalto, poiché l’appaltatore dovrà espletare le attività ivi previste, volte alla eliminazione dei rischi. Pertanto, esso va considerato alla stessa stregua delle specifiche tecniche (art. 68 del Codice contratti pubblici), in quanto deve consentire pari accesso agli offerenti, non deve comportare la creazione di ostacoli ingiustificati alla concorrenza e deve, quindi, essere messo a disposizione dei partecipanti alla gara.
 
Valutazione dei costi della sicurezza
 
Per quantificare i costi della sicurezza da interferenze, in analogia agli appalti di lavori, si può far riferimento, in quanto compatibili, alle misure di cui all’art. 7 comma 1 del DPR n.222/2003 inserite nel DUVRI ed in particolare :
a) gli apprestamenti (come ponteggi, trabattelli, etc.);
b) le misure preventive e protettive e dei dispositivi di protezione individuale eventualmente necessari per eliminare o ridurre al minimo i rischi da lavorazioni interferenti;
c) gli eventuali impianti di terra e di protezione contro le scariche atmosferiche, degli impianti antincendio, degli impianti di evacuazione fumi (se non presenti o inadeguati all’esecuzione del contratto presso i locali/luoghi del datore di lavoro committente);
d) i mezzi e servizi di protezione collettiva (come segnaletica di sicurezza, avvisatori acustici, etc.);
e) le procedure previste per specifici motivi di sicurezza;
f) gli eventuali interventi finalizzati alla sicurezza e richiesti per lo sfasamento spaziale o temporale delle lavorazioni interferenti;
g) le misure di coordinamento relative all'uso comune di apprestamenti, attrezzature, infrastrutture, mezzi e servizi di protezione collettiva.
 
La stima dei costi dovrà essere congrua, analitica per singole voci, riferita ad elenchi prezzi standard o specializzati, oppure basata su prezziari o listini ufficiali vigenti nell'area interessata, o sull'elenco prezzi delle misure di sicurezza del committente; nel caso in cui un elenco prezzi non sia applicabile o non sia disponibile, la stima dovrà essere effettuata con riferimento ad una analisi dei costi dettagliata e desunta da indagini di mercato.
 
Si precisa che anche nell’ipotesi di subappalto gli oneri relativi alla sicurezza non devono essere soggetti a riduzione e vanno evidenziati separatamente da quelli soggetti a ribasso d’asta nel relativo contratto tra aggiudicataria e subappaltatore. In tal caso, inoltre, il direttore dell’esecuzione è tenuto a verificare che l’appaltatore committente corrisponda i costi della sicurezza anche all’impresa subappaltatrice.
 
Potrebbe, infine, verificarsi la situazione in cui è prevista la possibilità per gli offerenti di presentare varianti, quando il criterio di aggiudicazione della gara è quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa (art.76 del Codice dei contratti pubblici) o quando emerge la necessità di modifiche in corso di esecuzione del contratto derivanti da intervenute esigenze di carattere tecnico, logistico ed organizzativo nei casi stabiliti dal codice (art.114 del Codice dei contratti pubblici). In tali casi si potrebbe verificare la necessità di modificare il DUVRI, attività che può comportare una rideterminazione degli oneri di sicurezza per interferenza. Al riguardo, si palesa l’opportunità da parte della stazione appaltante di prevedere tra le somme a disposizione una voce relativa ad imprevisti a cui poter attingere anche in tale evenienza.
Non è da escludere, infine, che nella fase di (Lpd)erazione e coordinamento che precede la stesura finale del DUVRI da allegare al contratto emerga la necessità di apportare modifiche al documento già posto a base d’appalto.
In analogia a quanto previsto dall’art.131 del codice, relativamente ai lavori, può, quindi, prevedersi in tale fase la possibilità per l’appaltatore di presentare proposte integrative al  DUVRI, proposte che naturalmente dovranno rappresentare oggetto di attenta valutazione da parte delle stazioni appaltanti. L’art. 131, comma 2, lett. a) del codice prevede infatti che entro 30 giorni dall’aggiudicazione e comunque prima della consegna dei lavori, l’appaltatore od il concessionario può presentare alle amministrazioni aggiudicatrici eventuali proposte integrative del piano di sicurezza e  di coordinamento.
Si evidenzia, quindi, l’opportunità di inserire nel capitolato d’oneri una apposita dicitura, la quale indichi che il committente ha redatto (o non ha redatto) il DUVRI e che tale documento potrà essere aggiornato dallo stesso committente, anche su proposta dell’esecutore del contratto, in caso di modifiche di carattere tecnico, logistico o organizzativo incidenti sulle modalità realizzative; tale documento potrà, inoltre, essere integrato su proposta dell’aggiudicatario da formularsi entro 30 giorni dall’aggiudicazione ed a seguito della valutazione del committente.
 
Costi della sicurezza da non assoggettare a ribasso.
 
In merito al novellato art. 86, comma 3 bis del Codice dei contratti pubblici, occorre chiarire se i costi della sicurezza non assoggettabili a ribasso siano soltanto quelli relativi alle misure preventive e protettive necessarie ad eliminare o ridurre al minimo i rischi di interferenza oppure siano tutti i costi riguardanti l’applicazione delle misure di sicurezza, ivi compresi quelli a carico dell’impresa connessi ai rischi relativi alle proprie attività.
 
Per risolvere questa problematica è necessario considerare che le modifiche all’art. 86 del Codice dei contratti pubblici si collocano nell’ambito dei “criteri di valutazione delle offerte anormalmente basse”, come recita espressamente la titolazione della disposizione citata. In quest’ottica, il legislatore ha chiesto alla stazione appaltante di valutare, nella verifica della congruità delle offerte, che il valore economico sia adeguato e sufficiente rispetto al costo del lavoro e al costo relativo alla sicurezza. Quest’ultimo costo, pertanto, deve essere specificamente indicato e risultare congruo rispetto all’entità e alle caratteristiche dei lavori, servizi e forniture. D’altro canto anche l’art. 87, comma 4, allo stesso riguardo del Codice dei contratti pubblici precisa che “Nella valutazione dell’anomalia la stazione appaltante tiene conto dei costi relativi alla sicurezza, che devono essere specificamente indicati nell’offerta e risultare congrui rispetto all’entità e caratteristiche dei servizi e delle forniture”.
Va inoltre considerato che la più volte citata Circolare del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale ha precisato che “.., per tutti gli altri rischi non riferibili alle interferenze resta immutato l’obbligo per ciascuna impresa di elaborare il proprio documento di valutazione dei rischi e di provvedere all’attuazione delle misure di sicurezza necessarie per eliminare o ridurre al minimo i rischi specifici propri dell’attività svolta”.
Infine, occorre rilevare che i rischi dell’attività svolta da ciascuna impresa sono noti alla stessa in maniera puntuale, mentre non è possibile per la stazione appaltante conoscere le diverse realtà organizzative delle imprese che si aggiudicheranno il servizio o la fornitura, realtà cui sono strettamente connessi i rischi delle relative attività.
 
Sulla base di quanto sopra discende che:
per i costi della sicurezza afferenti all’esercizio dell’attività svolta da ciascuna impresa, resta immutato l’obbligo per la stessa di elaborare il proprio documento di valutazione e di provvedere all’attuazione delle misure necessarie per eliminare o ridurre al minimo i rischi. I suddetti costi sono a carico dell’impresa, la quale deve dimostrare, in sede di verifica dell’anomalia delle offerte, che gli stessi sono congrui rispetto a quelli desumibili dai prezzari o dal mercato;
per quanto riguarda i costi della sicurezza necessari per la eliminazione dei rischi da interferenze, essi vanno tenuti distinti dall’importo a base d’asta e non sono soggetti a ribasso. In fase di verifica dell’anomalia, detti costi non sono oggetto di alcuna verifica essendo stati quantificati e valutati a monte dalla Stazione Appaltante.
 
Rispetto alla valutazione dei costi a carico delle imprese di cui al precedente punto 1), si sottolinea che la stessa deve essere effettuata anche in quei casi in cui non si procede alla verifica delle offerte anomale (ad esempio per l’affidamento mediante procedura negoziata).
 
Conclusioni
Alla luce delle precedenti considerazioni l’Autorità ritiene che:
A.   per gli appalti di seguito riportati è possibile escludere preventivamente la predisposizione  del DUVRI e la conseguente stima dei costi della sicurezza:
a.    la mera fornitura senza installazione, salvo i casi in cui siano necessarie attività o procedure suscettibili di generare interferenza con la fornitura stessa, come per esempio la consegna di materiali e prodotti nei luoghi di lavoro o nei cantieri;
(Lpd)    i servizi per i quali non è prevista l’esecuzione all’interno della Stazione appaltante, intendendo per “interno” tutti i locali/luoghi messi a disposizione dalla stazione appaltante per l’espletamento del servizio, anche non sede dei propri uffici;
c.    i servizi di natura intellettuale, anche se effettuati presso la stazione appaltante
 
(Lpd) Sono quantificabili come costi della sicurezza da interferenze le misure, in quanto compatibili, di cui all’art.7 comma 1 del DPR n.222/2003 previste nel DUVRI, richiamate in precedenza;
 
C. per i costi della sicurezza afferenti all’esercizio dell’attività svolta da ciascuna impresa, resta immutato l’obbligo per la stessa di elaborare il proprio documento di valutazione e di provvedere all’attuazione delle misure necessarie per eliminare o ridurre al minimo i rischi. I suddetti costi sono a carico dell’impresa, la quale deve dimostrare, in sede di verifica dell’anomalia delle offerte, che gli stessi sono congrui rispetto a quelli desumibili dai prezzari o dal mercato.
I costi della sicurezza necessari per la eliminazione dei rischi da interferenze vanno tenuti distinti dall’importo a base d’asta e non sono soggetti a ribasso. In fase di verifica dell’anomalia, detti costi non sono oggetto di alcuna verifica essendo stati quantificati e valutati a monte dalla stazione appaltante.
 
                Il Consigliere Relatore                                                              Il Presidente
       f.to Guido Moutier                                                       f.to Luigi Giampaolino
 
 
 
 
 
 
 
 
Depositato presso la Segreteria del Consiglio in data 6 marzo 2008
 
                                                                          Il Segretario