Reparto Volo Vigili del Fuoco - Percezione del compenso speciale

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Categoria: Sentenze - Ordinanza - Parere - Decreto

Creato Martedì, 25 Settembre 2012 01:42

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T.A.R. Lazio Roma Sez. I ter, Sent., 06-08-2012, n. 7278
Fatto Diritto (Lpd)Q.M.
Svolgimento del processo
Con ricorso notificato il 12 settembre 2000 e depositato il 15 successivo il signor (Lpd) sopra specificato chiede l'accertamento del suo diritto alla percezione del compenso previsto nell'Ordinanza del Ministero per il Coordinamento della Protezione Civile n. 688/FPC del 21 febbraio 1986 per il servizio speciale prestato presso il Nucleo Elicotteri dei Vigili del Fuoco di (Lpd) , durante la campagna antincendi dal 1993 al 1998 e la condanna dell'Amministrazione intimata alla corresponsione delle somme dovute oltre a interessi e rivalutazione monetaria.
Deduce i seguenti motivi:
1) Eccesso di potere per contraddittorietà tra più atti.
2) Violazione dei principi di uguaglianza, giusta retribuzione e buon andamento e imparzialità dell'Amministrazione. Violazione degli articoli 3, 36 e 97 della Costituzione.
Si sono costituite in giudizio le Amministrazioni intimate che hanno dedotto l'infondatezza delle censure sollevate e contestato le deduzioni svolte nel merito, chiedendo, in via conclusiva, il rigetto del ricorso.
All'udienza pubblica in Camera di Consiglio del 20 luglio 2012 la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
Dopo aver precisato di aver prestato servizio speciale nella qualità di elicotterista addetto al Nucleo Elicotteri del Comando dei Vigili del Fuoco nelle campagne antincendi dal 1993 al 1998, il ricorrente, signor (Lpd), chiede il riconoscimento del suo diritto ai compensi per l'attività svolta, che ritiene dovuti in relazione all'Ordinanza del Ministero per il Coordinamento della Protezione Civile n. 688/FPC del 21 febbraio 1986.
Prima di esaminare i motivi di ricorso il Collegio esamina - e respinge - l'eccezione di legittimazione passiva dell'intimato Ministero dell'Interno sollevata dalla difesa erariale.
Perché un soggetto evocato in giudizio possa essere ritenuto estraneo alla causa occorre la sua totale estraneità alla vicenda sottoposta al vaglio del giudice.
Tale completa estraneità, nel caso di specie, in considerazione del legame intercorrente tra l'intimato Dipartimento della Protezione civile e il predetto Ministero, non può ritenersi sussistente.
Con il primo motivo di gravame viene dedotto l'eccesso di potere tra più atti atteso che la Direzione Generale della Protezione Civile avrebbe richiesto, in varie occasioni, i prospetti riepilogativi delle missioni effettuate dal personale impiegato nella campagna antincendi nel periodo d'interesse salvo, poi, escludere il diritto a tale compenso.
La nota, nella quale si dava per scontata la spettanza delle somme pretese, sarebbe stata trasmessa dalla Direzione Generale della Protezione Civile con i dati richiesti al Dipartimento della Protezione Civile e al Ministero della Difesa per la corresponsione del dovuto.
Stesso tenore sarebbe rilevabile dalla nota 18 agosto 1998 della Direzione generale della predetta Protezione Civile.
Soltanto nel 2000, sorprendentemente, la predetta Direzione Generale avrebbe lasciato intendere che vi erano dubbi sulla spettanza delle somme pretese e avrebbe declinato la sua competenza al riguardo.
Con il secondo motivo parte ricorrente contesta i profili di illegittimità costituzionale dell'interpretazione resa dalla resistente andamento e l'imparzialità della pubblica amministrazione.
Preliminarmente, il Collegio osserva che l'azione proposta è un'azione di accertamento del diritto alla corresponsione di un compenso dovuto in applicazione di specifiche norme vigenti nel periodo interessato rispetto al quale non sussistono margini di apprezzamento discrezionale da parte dell'Amministrazione resistente la quale è tenuta a pagare una volta accertato il debito.
Ne consegue che il comportamento tenuto da quest'ultima si presenta, eventualmente, come criticabile se indicativo di incertezze e incoerenze peraltro legate alle complesse vicende che hanno segnato la Protezione Civile e il suo collocamento nell'ambito del Governo, ma non rivelatore di illegittimità atteso che ciò che rileva, in ipotesi del genere, è la sussistenza o meno del diritto e quindi l'esistenza e la vigenza della fonte normativa generatrice dell'obbligo e non le eventuali e contraddittorie richieste di documentazione rivolte all'interessato.
Contesta la sussistenza del debito per cui è causa la difesa erariale per la quale, nel caso in esame, vengono in rilievo più profili: uno relativo alla vigenza della fonte generatrice del debito; l'altro relativo all'effettività della prestazione.
Oltre a contestare la vigenza dell'Ordinanza contenente la fonte normativa generatrice del compenso richiesto, che assume oramai abrogata, l'Amministrazione resistente ritiene, infatti, che lo stesso non sarebbe dovuto nei confronti dei vigili del fuoco attesa l'ordinaria finalità dei compiti di istituto loro assegnati.
Contesta, infine, il materiale svolgimento delle attività per le quali viene chiesto il compenso atteso che nel piano predisposto dal COAU non risulterebbe l'impegno dei VVF.
Quanto al primo dei profili appena enunciati il Collegio rileva che, contrariamente all'assunto della difesa erariale, l'Ordinanza del Ministero Protezione Civile n. 688/FPC del 21.2.1986, con la quale è stato previsto il riconoscimento di una specifica indennità ai piloti che avessero effettuato un numero minimo di missioni in operazioni di spegnimento di incendi boschivi con elicotteri dotati di benna, risulta vigente nel periodo interessato, secondo quanto affermato da copiosa giurisprudenza, al riguardo. Giurisprudenza che il Collegio ritiene perfettamente applicabile alla fattispecie in esame (cfr., in particolare, Consiglio Stato, sez. IV, 18 settembre 2007, n. 4857 Cons. St.; n. 2647/2009; Cons. St., sez. VI, 3228/2008).
E' stato, infatti, chiarito che l'avvenuta abrogazione tacita della citata Ordinanza, per effetto della L. 24 febbraio 1992, n. 225, del D.L. 20 novembre 1997, n. 464, della L. 18 giugno 2002, n. 118 e dell'ordinanza del Dipartimento della Protezione Civile 24 luglio 2002, n. 3231, e, quindi, l'insussistenza della fonte normativa del diritto azionato in questa sede, non corrisponde ad una corretta esegesi.
Nell'esaminare le due norme successive nel tempo non sussiste, infatti, quell'insanabile contrasto tra le due discipline che, solo consente, in mancanza di un'espressa previsione abrogativa, di ritenere superata la prima delle due disposizioni disciplinanti il medesimo argomento.
L'abrogazione tacita dell'Ordinanza in questione (desumibile, in buona sostanza, soltanto dall'omessa previsione del beneficio preteso) non sarebbe sussistente atteso che la nuova normativa si occupa della disciplina dell'attività della protezione civile o, più specificamente, dell'organizzazione dei servizi di contrasto agli incendi boschivi, e non esprime alcun contrasto insanabile con la normativa precedente.
"L'effetto dell'abrogazione tacita di una disposizione normativa esige che tra quest'ultima e quella successiva sia ravvisabile un rapporto di assoluta incompatibilità (Cons. Stato, IV, 23 marzo 2004, n. 1509), esclusivamente configurabile nell'ipotesi in cui la seconda regoli la medesima situazione disciplinata dalla prima in modo che il nuovo regime e quello previgente non possano coesistere - in quanto non armonizzabili tra di loro - a causa della radicale difformità degli elementi essenziali delle regolamentazioni recate dalle due previsioni.
Come già statuito dal Consiglio di Stato (CdS IV, 30 marzo 2000, n. 1833) tra la previsione originaria, che contemplava l'indennità antincendio, e le citate disposizioni successive non è dato ravvisare quella relazione logica di insanabile incompatibilità che, sola, permette di configurare l'effetto dell'abrogazione implicita, posto che la sola omissione della previsione di quel beneficio nella sopravvenuta disciplina dei servizi della Protezione Civile e, più specificamente, di quelli di lotta agli incendi non rivela, di per sé, quella radicale difformità ed inconciliabilità delle regolamentazioni normative che condiziona il riconoscimento dell'asserito effetto abrogativo (Cons. Stato, IV, 29 dicembre 2005, n. 7565).
Il riordino organizzativo della Protezione Civile e la diversa distribuzione delle competenze amministrative relative ai servizi di contrasto agli incendi non sono stati ritenuti, in alcun modo incompatibili, secondo il rigoroso parametro valutativo prima illustrato, con la persistente operatività dell'indennità antincendio, sicché, in difetto del predetto vincolo di inconciliabilità logica, deve escludersi l'avvenuta abrogazione tacita dell'ordinanza n. 688 del 1986, con la conseguenza che la stessa deve intendersi tuttora vigente." (CdS, sez. VI, 3228/2008)
Precisato che l'Ordinanza di cui si chiede l'applicazione non può ritenersi venuta meno, deve ora accertarsi se si rivelano fondati i secondi profili evidenziati e cioè quelli secondo cui le somme non spettano agli appartenenti al Corpo dei Vigili del fuoco in considerazione dei loro compiti di istituto secondo quanto indicato nella L. n. 47 del 1974.
Relativamente a tale ultimo argomento, rileva, infatti, l'Amministrazione resistente che il compenso de quo non spetterebbe al ricorrente perché vigile del fuoco e quindi in ragione della natura istituzionale dell'attività svolta, sulla base di quanto espressamente previsto dalla L. n. 47 del 1975 che (articolo 7) nel titolo II relativo alla "Difesa e ricostituzione del patrimonio forestale" attribuisce il compito di spegnimento degli incendi alla "collaborazione dei vigili del fuoco " .
A tale proposito il Collegio precisa quanto segue.
La legge appena menzionata ha attribuito al Ministero dell'Agricoltura e foreste (ora delle Politiche Agricole e forestali) il compito di spegnimento degli incendi che per quanto riguarda, in particolare, le attività a terra risulta affidato al Corpo Forestale dello Stato e, in via di collaborazione, ai Vigili del fuoco.
A partire dall'anno 1986, con l'approvazione dell' Ordinanza n. 688 di cui è stata riaffermata la vigenza dalla giurisprudenza amministrativa citata, il Ministero del Coordinamento della protezione Civile, nel frattempo istituito (D. L. n. 57 del 27 febbraio 1982 convertito nella L. n. 187 dello stesso anno) ha previsto la possibilità di compensare gli equipaggi impegnati in attività di soccorso aereo per lo spegnimento degli incendi boschivi, nei termini espressamente richiamati dal ricorrente.
Con la L. n. 225 del 24 febbraio 1992, è nato, infine, il Servizio Nazionale della Protezione Civile, il quale ha previsto (art. 6) che costituiscono componenti del Servizio nazionale della protezione civile e che provvedono alle attività di protezione civile "secondo i rispettivi ordinamenti e le rispettive competenze, le amministrazioni dello Stato, le regioni, le province, i comuni e le comunità montane, e vi concorrono gli enti pubblici..........." e che tra le strutture operative nazionali del Servizio nazionale della protezione civile viene indicato "il Corpo nazionale dei vigili del fuoco quale componente fondamentale della protezione civile"
Motore organizzativo dell'attività area per lo spegnimento degli incendi, infine, è, fin dal 1982, il Comitato Operativo Aereo Unificato, centro di comando e controllo di tutti i mezzi aerei resi disponibili per l'attività di protezione civile, che pianifica e coordina le attività di volo, sia in ambito nazionale che internazionale, anche con il concorso del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco.
Alla luce di tale quadro di competenze e di attività deve allora rilevarsi che l'appartenenza al Corpo dei Vigili del fuoco non è ragione di esclusione dal compenso per cui è causa dovendosi, soltanto, accertare se risulti provato l'effettivo svolgimento dell'attività per la quale si rivendicano le somme e, in particolare, se tale attività sia stata prestata in base a quanto stabilito dall'organizzazione dell'ufficio incaricato del Servizio in sede nazionale di coordinare gli interventi reputati necessari per lo spegnimento degli incendi, vale a dire il COAU.
Ebbene dalla lettura della documentazione versata in atti dal ricorrente non sembra che la pretesa dal medesimo avanzata possa ritenersi fondata.
A prescindere dalle richieste rivolte dal ricorrente all'Amministrazione resistente che sono atti di parte, assumono un rilievo decisivo al fine della definizione della vicenda in esame i documenti prodotti dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Risulta da questi che il Centro Operativo Aereo Unificato (COAU) ha dichiarato i mezzi aerei utilizzati per spegnere gli incendi nel 1994, e le tabelle di dislocazione dei mezzi aerei antincendi per le campagne antincendi boschivi 1995, 1996, 1997 e 1998. E l'impiego di mezzi dei Vigili del Fuoco per conto del COAU risulta soltanto per gli anni 1998 e 2000, con le precisazioni che di seguito si espongono.
Risulta, altresì, che tale situazione è stata espressamente resa nota dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri all'Ufficio Affari Generali Documentazione e Volontariato- Servizio contenzioso della medesima Presidenza prot. EME/4623/A.008 dell'8 febbraio 2000 laddove si precisa per gli anni dal 1994 al 1997 "non risulta alcuna partecipazione degli equipaggi di volo del C.N. VV.F. al dispositivo aereo coordinato dal COAU per la lotta agli incendi boschivi" e successivamente con la nota EME/30924/A008 del 29 settembre 2000 dove è attestato che gli equipaggi del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco non hanno partecipato negli anni dal 1990 al 1997 ad alcuna missione di concorso aereo AIB coordinata o disposta dal COAU".
Ne consegue che mancando un impiego dei velivoli dei VVF, disposto dall'organo deputato ad operare il coordinamento delle attività antincendio di competenza della Protezione Civile (il COAU) deve concludersi che la pretesa del ricorrente si rivela, relativamente agli anni dal 1992 al 1997, infondata.
E tale conclusione non è scalfita dalla documentazione versata in atti dal ricorrente che riguarda essenzialmente i rapporti, di carattere generale, intercorrente tra i vari settori impegnati nello spegnimento degli incendi ma nulla precisa rispetto alla posizione del ricorrente.
Ne consegue che per gli anni dal 1992 al 1997 niente è dovuto al ricorrente da parte della Protezione Civile.
Tale conclusione vale, peraltro, anche per l'anno1998.
Per tale anno pur essendovi l'ammissione dell'utilizzo del Corpo dei Vigili del Fuoco per l'attività di spegnimento degli incendi boschivi manca del tutto un indizio di prova che consenta di ricostruire l'attività prestata, al riguardo dal ricorrente e, soprattutto, se il suo svolgimento è riconducibile all'organizzazione predisposta dal COAU.
Secondo la disciplina contenuta nell'art. 2697 c.c. (corrispondente, ora, all'art. 64, comma 1, D.Lgs. n. 104 del 2010) spetta a chi agisce in giudizio indicare e provare i fatti.
Disciplina che trova integrale applicazione anche nel processo amministrativo tutte le volte in cui le posizioni tra (Lpd)a. e privato siano paritetiche con la conseguenza che, a pena di un'inammissibile inversione del regime dell'onere della prova, non è consentito al giudice amministrativo di sostituirsi alla parte onerata quando quest'ultima si trovi nell'impossibilità di provare il fatto posto a base della sua azione. (Consiglio Stato, sez. IV, 11 febbraio 2011, n. 924)
Nel caso in esame la posizione tra le parti non è paritetica quanto alla disponibilità dei mezzi di prova e tuttavia incombe su chi agisce l'onere di fornire almeno un principio di prova secondo la regola del processo dispositivo con metodo acquisitivo proprio del processo amministrativo, ma tale onere non risulta soddisfatto dal ricorrente il quale ha esibito un elenco del tutto generico e riguardante peraltro l'anno 1999.
Deve allora ritenersi inammissibile la relativa domanda.
Ne consegue che il ricorso si rivela infondato fino all'anno 1997, inammissibile relativamente all'anno 1998.
Le spese di lite, in considerazione della particolarità della vicenda esaminata, possono essere compensate tra le parti.
(Lpd)Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio - Sede di Roma - Sezione I ter
Respinge, in parte, il ricorso proposto dal signor (Lpd)E., meglio specificato in epigrafe e lo respinge per la parte restante così come precisato in motivazione.
Compensa le spese di lite tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.