Carabinieri: "trasferimento per incompatibilità senza 'essere preceduto da apposita comunicazione di avvio del procedimento all'interessato.'.."

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Categoria: Sentenze - Ordinanza - Parere - Decreto

Creato Martedì, 11 Settembre 2012 00:45

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T.A.R. Sicilia Catania Sez. III, Sent., 31-08-2012, n. 2056

Fatto - Diritto P.Q.M.
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
I. Il ricorrente è Appuntato nell'Arma dei Carabinieri e presta servizio presso la sede di (Lpd).
Con provvedimento prot. n. 206358/T8-8 del 21 maggio 2008, notificato il 27 maggio 2008, è stato disposto il suo trasferimento dalla Stazione Carabinieri (Lpd) di (Lpd) a quella di S. (Lpd) d'(Lpd).
Con ricorso notificato passato per la notifica il 29.5.2008 e depositato il 5.6.2008 il ricorrente ha impugnato tale ultimo provvedimento, deducendo, a sostegno delle proprie ragioni, le seguenti censure:
1) Difetto di motivazione in relazione all'art.3 della L. n. 241 del 1990.
Il provvedimento impugnato sarebbe privo di alcuna motivazione, limitandosi a contenere un riferimento generico a una presunta incompatibilità ambientale.
In particolare, darebbe conto soltanto della necessità di garantire il prestigio dell'Arma di appartenenza e di evitare condizionamenti del militare nell'espletamento del particolare servizio svolto, ma non avrebbe indicato i comportamenti presunti e imputati al ricorrente, posto che non avrebbe in alcun modo rappresentato in quale modo questi abbia violato le regole relative al rispetto e al decoro dell'Amministrazione.
2) Violazione dell'art.7 della L. n. 241 del 1990.
Asserisce il ricorrente che, diversamente da quanto avvenuto, il provvedimento di trasferimento per incompatibilità ambientale avrebbe dovuto essere preceduto da apposita comunicazione di avvio del procedimento all'interessato.
3) Violazione dell'art.55 del D.P.R. 24 aprile 1982. Violazione degli artt. 386 e 395 del R.G.A. (Regolamento Generale dell'Arma).
L'articolo rubricato stabilisce che "nel disporre il trasferimento d'ufficio l'Amministrazione deve tener conto delle esigenze di servizio e anche delle situazioni di famiglia e del servizio già prestato in sedi disagiate".
Al contrario, nel caso di specie, nessuna indicazione sul punto sarebbe stata effettuata da parte dell'Amministrazione.
Costituitasi, quest'ultima ha concluso per l'infondatezza del ricorso.
Con Ordinanza n. 854/08 del 23.6.2008, questa stessa Sezione ha respinto la domanda cautelare di sospensione del provvedimento impugnato.
La predetta decisione è stata confermata dal CGA per la Sicilia con Ordinanza n. 798/08 del 5.9.2008.
Alla pubblica udienza del 20.6.2012, la causa è stata trattenuta per la decisione.
II. Con il ricorso in esame, il ricorrente, appuntato dei carabinieri, si duole del provvedimento mediante il quale è stato trasferito di sede per incompatibilità ambientale.
Infondato è il primo motivo di ricorso, con il quale questi contesta la mancata individuazione delle ragioni che hanno determinato l'Amministrazione dell'adozione del provvedimento impugnato.
Invero, quest'ultimo motiva più che esaustivamente, posto che fa espresso rinvio alla lettera prot. n. 274/2-T/2008 del 14.2.2008, con la quale il Comando Carabinieri ha rappresentato dettagliatamente la vicenda che ha originato il contestato trasferimento, vale a dire l'avvenuta sottrazione da parte del ricorrente di un attrezzo da palestra dall'area esterna retrostante i magazzini commerciali del (Lpd) (Lpd) della U.S. (Lpd) (Lpd) (Lpd) (Lpd) di (Lpd).
Il fatto sarebbe stato documentato da immagini riprodotte da telecamere a circuito chiuso e oggetto di espressa denunzia da parte del Comando di detta Unità Militare.
Nel medesimo provvedimento, inoltre, si dà atto del clamore determinato nell'ambiente americano, "mitigato soltanto dalla trasparenza e determinazione con cui si è proceduto a segnalare l'accaduto alle competenti Autorità", nonché della circostanza secondo la quale la Procura della Repubblica di Catania ha avviato procedimento penale n. 13449/07 a carico del ricorrente.
Sicché, in disparte quanto sarà di seguito precisato, sussiste una motivazione per relationem attraverso un provvedimento espressamente indicato in quello impugnato, che, secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale, è assolutamente idonea ad adeguatamente rappresentare le ragioni che, necessariamente, devono essere trasfuse in ogni atto amministrativo.
Ciò premesso, passando al merito del ricorso, la Sezione ha già avuto occasione, in passato, di occuparsi di provvedimenti di trasferimento dei militari "per servizio" (cfr. TAR Catania, III, 7.3.2012, n. 578), richiamando espressamente la decisione del Giudice di seconde cure (Consiglio di Stato, Sez. IV, 13/07/2011, n. 4258), secondo la quale "per costante giurisprudenza . . . i provvedimenti di trasferimento d'autorità del personale militare rientrano nel genus degli "ordini";
"- l'efficienza e l'efficacia delle istituzioni rette ad ordinamento militare devono dipendere da un'organizzazione articolata in modo gerarchico, ossia secondo una catena che distribuisca le competenze in materia di pianificazione, predisposizione ed impiego delle forze in diversi livelli di responsabilità, tutti razionalmente collegati con l'indirizzo unitario di ciascuna Forza o Corpo armati;
"- l'elemento fondamentale per il funzionamento dell'organizzazione gerarchica, oltreché nell'elevata professionalità dei singoli, risiede pure nella piena consapevolezza dell'irrinunciabile necessità di operare nel rispetto delle regole, quale strumento di efficienza e di sicurezza;
"- il fattore unificante che qualifica l'organizzazione del "sistema" delle istituzioni militare è la "disciplina", ossia il complesso di disposizioni normative già definite dall'art. 2 del Regolamento di Disciplina Militare approvato con D.P.R. 18 luglio 1986 n. come "il principale fattore di coesione e di efficienza", il cui scopo è quello di determinare "le posizioni reciproche del superiore e dell'inferiore, le loro funzioni, i loro compiti e le loro responsabilità", evidenziando - altresì - come il principio della gerarchia implichi per l'inferiore il dovere di obbedire che, ai sensi del successivo art. 5, consiste nell'esecuzione "pronta, rispettosa e leale" degli ordini; tali disposizioni sono state, ora, puntualmente trasferite nella superiore fonte di rango legislativo per effetto degli artt. 1346 e 1347 del D.Lgs. n. 66 del 2010;
"- le norme della disciplina militare hanno natura strumentale proprio in quanto garantiscono la puntuale e tempestiva esecuzione degli ordini che, soprattutto nelle strutture operative, sono deputati a perseguire efficienza e sicurezza per l'intera collettività;
"- in tale contesto, quindi, l'"ordine militare" è per certo un atto amministrativo a contenuto precettivo che impone al destinatario un obbligo di fare, ovvero di non fare, mediante il quale si realizza la funzionalità delle Forze e dei Corpi Armati che, nelle attività logistiche, addestrative ed operative, nelle fasi di pianificazione, programmazione ed esecuzione, deve essere ineludibilmente conforme ad un progetto unitario, teleologicamente razionalizzato per il raggiungimento degli obiettivi istituzionali di cui, nella catena di comando, è ultimo responsabile il Capo di Stato Maggiore di ciascuna Forza Armata, o della Difesa, ovvero il Comandante del Corpo Armato, nei confronti dell'Autorità politica;
"- l'osservanza della gerarchia, necessariamente contraddistinta da lealtà e prontezza, è essenziale per il funzionamento della catena di comando in quanto manifesta la piena consapevolezza del fatto che l'esercizio dell'azione di comando - anche a livello non dirigenziale - ha natura strumentale per la stessa efficienza operativa;
"- gli "ordini" sono configurati come cardini fondamentali che assicurano il funzionamento dell'organizzazione gerarchica e per il cui tramite sono regolamentate le condizioni, le modalità e le procedure per assicurare con l'attività di tutto il personale dipendente il conseguimento degli obiettivi assegnati;
"- a fronte della determinazione, da parte della L. n. 241 del 1990, delle regole generali del procedimento amministrativo, ivi compreso - tra l'altro - l'obbligo della motivazione dei provvedimenti amministrativi (art. 3), la giurisprudenza ha privilegiato una configurazione dell'"ordine" gerarchicamente impartito all'interno della Forza o del Corpo Armati quale atto organizzativo del servizio (militare) che deve ineludibilmente rispondere a criteri di efficienza, funzionali all'efficacia dell'attività pubblica e che non deve trovare ostacoli o subire restrizioni di natura formale o procedurale che non abbiano incidenza sostanziale sui suoi contenuti, posto che esso esaurisce la propria funzione all'interno dello stesso rapporto gerarchico e, in quanto tale, intrinsecamente non necessita di motivazione;
"- pertanto, essendo l'ordine un precetto imperativo tipico della disciplina militare e del relativo ordinamento gerarchico, non richiede alcuna motivazione, perché intrinseco a materia in cui l'interesse pubblico specifico del rispetto della disciplina e dello svolgimento del servizio prevalgono in modo immediato e diretto su qualsiasi altro;
"- tale ricostruzione attiene altresì agli "ordini di trasferimento" del personale militare, deputati - per l'appunto - allo spostamento della sede di servizio del militare;
"- dalle esigenze di operatività delle Forze Armate e dei Corpi Armati (con conseguente necessità di impiegare il personale secondo strette esigenze funzionali), consegue che uno degli elementi caratterizzanti della specificità dello status del militare rispetto alla generalità dei dipendenti pubblici è la particolare flessibilità delle sue condizioni di mobilità;
"- se, infatti, è possibile ricavare dall'ordinamento dei pubblici dipendenti ad ordinamento civile "contrattualizzato" il principio per cui, di norma, il trasferimento debba avvenire con il consenso dell'interessato, salvo i casi eccezionali nei quali può essere disposto il trasferimento d'autorità, per il personale militare vige il principio opposto, in quanto l'eventuale mobilità concordata con gli interessati non può per certo vincolare nel suo insieme la pianificazione generale nell'impiego delle risorse umane da parte delle istituzioni militari;
"- l'attribuzione di competenza tecnico-amministrativa agli organi dell'area tecnico-operativa della Difesa deriva dalla stretta correlazione tra il governo della mobilità ed il governo delle Forze Armate, che impone l'inscindibile unitarietà nella gestione, sia operativa che amministrativa, dell'impiego del personale militare: e ciò pertanto implica che rientra nei compiti istituzionali delle Forze Armate e dei Corpi Armati la garanzia di un equo bilanciamento tra le ineludibili e del tutto primarie esigenze di funzionalità e le necessità del personale assoggettato alla gravosità della mobilità;
"- in tale contesto, pertanto, il trasferimento non può che configurarsi come "ordine", in quanto provvedimento deputato ad imporre al destinatario un obbligo di "fare" nel quadro di una pianificazione operativa, comprensiva dell'impiego del personale, risalente in definitiva alla programmazione di vertice della Forza Armata o del Corpo Armato;
"- ciò posto, anche nella vigenza della L. n. 241 del 1990 la giurisprudenza afferma che ineludibili esigenze di organizzazione, coesione interna e massima operatività delle Forze Armate e dei Corpi Armati impongono di sussumere nella categoria dell'ordine del superiore gerarchico i provvedimenti di trasferimento del personale militare in quanto essi in buona sostanza attengono ad una modalità di svolgimento del servizio sul territorio;
"- a maggior ragione, anche i provvedimenti di trasferimento per incompatibilità ambientale sono stati esattamente ricondotti nell'ambito del trasferimento per esigenze di servizio, non denotando una fattispecie autonoma di trasferimento, posto che le esigenze di servizio indicate in un provvedimento di trasferimento di sede di un militare non possono essere ricondotte esclusivamente a necessità organiche o ad impegni tecnico - operativi, bensì a tutti quei motivi di opportunità che possono oggettivamente compromettere, in modo grave, l'immagine delle Forze Armate e l'ordinato svolgimento dei compiti istituzionali affidati al personale ad ordinamento militare: e ciò, anche a tutela dello stesso militare trasferito, investito di funzioni fortemente incisive sulla comunità insediata in un determinato territorio;
"- nè possono profilarsi obiezioni inerenti alla mancanza di tutela dei diritti fondamentali della persona, il cui nucleo essenziale, in un'ottica di necessario bilanciamento con valori costituzionali parimenti importanti , risulta infatti adeguatamente tutelato dalla stessa specialità dell'ordinamento militare laddove è contemplata l'illiceità del trasferimento discriminatorio in quanto fondato su ragioni ideologiche e politiche, o comunque vessatorie, evenienze nelle quali il sindacato di legittimità del giudice amministrativo si estende all'individuazione delle ragioni della scelta espressa dall'Amministrazione, onde valutarne la proporzionalità in comparazione con la cura concreta dell'interesse pubblico perseguito e l'incisione disposta nella sfera giuridica del privato;
"- neanche la comunicazione di avvio del procedimento, ai sensi dell'art. 7 e ss. della L. n. 241 del 1990, è necessaria, stanti le ben implicite esigenze di celerità del relativo procedimento, e costituendo ostacolo insormontabile l'obbligo di "pronta esecuzione" dell'ordine incombente sul militare;
"- e, del resto, se l' "ordine" è un atto amministrativo a forma libera, di norma unisussistente, risulta intrinsecamente difficoltoso, già sul piano concettuale, immaginare che debba essere preceduto dall'avviso di procedimento, ovvero che presupponga sempre un'istruttoria all'interno della quale acquisire le osservazioni del destinatario dell'ordine (cfr. al riguardo la dec. n.. 2641 del 2000 dianzi citata) ".
Alla luce della -fin qui richiamata- ricostruzione del Consiglio di Stato, di cui alla citata decisione n. 4258/2011, che il Collegio condivide, devono essere respinte le censure di cui al ricorso in epigrafe.
III. Quanto alle censure procedimentali, le stesse risultano infondate, in quanto, come detto, le disposizioni della L. n. 241 del 1990 non possono trovare applicazione nel caso in questione, avuto riguardo alla natura giuridica del provvedimento di trasferimento impugnato, da qualificarsi come "ordine", funzionale anche allo scopo, prioritario, di evitare il pericolo di pregiudizio all'immagine e all'autorevolezza del Corpo.
In proposito, il Collegio ritiene di condividere l'orientamento del Consiglio di Stato, di cui alla decisione n. 8018/2010, e in particolare il principio, dalla stessa ricavabile, secondo il quale i trasferimenti dei militari per incompatibilità ambientale, seppur non disposti per esigenze propulsive e strutturali di carattere organizzativo o di funzionalità dell'apparato militare, ma solo per assicurare il valore costituzionale dell'imparzialità, collegato alla particolarità e delicatezza delle funzioni, incidono tuttavia sull'organizzazione dell'apparato, atteso che la necessità di evitare situazioni di incompatibilità ambientale costringe comunque l'Amministrazione a trovare soluzioni alternative all'impiego e all'utilizzo del personale, rispetto alla collocazione esistente e quindi a disporre un vero e proprio ordine di trasferimento.
Il Giudice di seconde cure ha condivisibilmente ritenuto, pertanto, che non debbano riespandersi i generali principi di preventiva informazione e partecipazione al procedimento, al fine di consentire all'interessato di fornire all'amministrazione elementi di conoscenza e di giudizio utili e opportuni affinché il potere amministrativo si estrinsechi nel rispetto dei principi fondamentali dell'azione amministrativa, come anzitutto espressi nella stessa L. n. 241 del 1990 (economicità, efficienza, efficacia, non aggravamento, ecc.).
Si tratta, infatti, pur sempre di un ordine, che seppur non impartito per esigenze organizzative, ha comunque ed ugualmente effetti organizzativi, da valutare nell'ambito di quella discrezionalità di cui s'è innanzi riferito.
IV. Quanto alle censure relative alla scelta operata dall'Amministrazione di trasferire il militare per ovviare a situazione di incompatibilità ambientale, che il ricorrente lamenta non siano state chiaramente enunciate e comunque contesta, anche in relazione alla successiva intervenuta archiviazione del procedimento penale nel quale egli è stato coinvolto, il Collegio, nei ristretti limiti della sindacabilità del trasferimento in questione (per le ragioni giuridiche sopra diffusamente spiegate), ritiene che lo stesso sia immune dalle censure formulate, atteso che nessun profilo di illegittimità o irrazionalità o discriminazione è dato cogliere nel caso di specie, posto che, certamente, al momento dell'adozione del provvedimento, il fatto riconosciuto poi non penalmente rilevante ha assunto il clamore e ha determinato il sicuro "imbarazzo" istituzionale nei confronti del limitrofo Corpo Militare (Lpd).
La circostanza, infatti, che un carabiniere abbia sottratto un attrezzo di palestra appartenente ad altri, evento, questo, pacifico nella sua dinamica fattuale in quanto documentato dalla riprese di telecamere a circuito chiuso, può assumere, all'evidenza, il connotato tipico del vulnus al prestigio dell'Arma, anche in relazione alla risonanza che il fatto ha effettivamente avuto.
Ne consegue la legittimità dell'operato dell'Amministrazione che ha ritenuto di allontanare il ricorrente dalla sede di servizio.
V. Quanto all'ultima censura, relativa alla scelta della sede operata dall'Amministrazione, anche a tralasciare i principi fin qui affermati, occorre rilevare che se è pur vero che il terzo comma dell'art. 55 del D.P.R. 24 aprile 1982, n. 335 stabilisce che "nel disporre il trasferimento d'ufficio l'Amministrazione deve tener conto delle esigenze di servizio e anche delle situazioni di famiglia e del servizio già prestato in sedi disagiate", le dette esigenze familiari non risultano essere state rappresentate dal ricorrente, né di seguito al provvedimento impugnato, né in sede di ricorso, sicché
la loro sussistenza è rimasta relegata a mera affermazione labiale non corroborata da alcuna deduzione o elemento di prova.
VI. Dalle considerazioni premesse consegue l'infondatezza del ricorso, che, dunque, va rigettato.
La particolare natura della controversia, implicante l'esercizio di poteri ampiamente discrezionali, nonché l'esito del procedimento penale suggeriscono di compensare integralmente tra le parti le spese e gli onorari del giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.