Carabinieri: trasferimento d'autorità

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Categoria: Sentenze - Ordinanza - Parere - Decreto

Creato Martedì, 29 Maggio 2012 01:39

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Svolgimento del processo - Motivi della decisione

Il ricorrente, appartenente all'Arma dei Carabinieri, presta servizio presso il Reparto Operativo del Nucleo Investigativo di @@.

In data 18 ottobre 2010 gli veniva notificato il provvedimento prot. n@@ 312558/T8-2 dell' 8 ottobre 2010, con cui si disponeva il suo trasferimento d'autorità presso il @@ Carabinieri "@@", quale addetto, senza alloggio di servizio, con movimento di immediata esecuzione. Detto provvedimento, impugnato dal @@ dinanzi a questo Tribunale, veniva parzialmente annullato con sentenza n. 421 del 6 maggio 2011, con la quale si disponeva l'obbligo dell'Amministrazione Militare resistente di rideterminarsi circa la destinazione del ricorrente, tenendo espressamente conto della sua condizione personale e familiare e delle preferenze che l'interessato avrebbe dovuto indicare.

In esecuzione della sentenza, l'Amministrazione militare con provvedimento prot. n@@ 312558/C2-T-17 del 25 maggio 2011 annullava il trasferimento d'autorità del ricorrente e con successiva nota prot. n@@ 312558/C2-T-20 del 27 maggio 2011, sempre in esecuzione della sentenza, comunicava l'avvio del procedimento per l'esame della posizione di impiego del ricorrente, precisando come il trasferimento dal reparto di appartenenza fosse necessario per eliminare la situazione di incompatibilità ambientale che aveva leso il rapporto di fiducia con la scala gerarchica e con il rimanente personale militare; con la stessa nota si invitava il @@ a rappresentare particolari esigenze di natura personale ovvero a segnalare eventuali richieste in merito alla possibile sede di nuova assegnazione, depositando eventualmente memorie e documenti utili al nuovo iter istruttorio del procedimento di trasferimento per incompatibilità ambientale.

Con nota del 15 giugno 2011 il @@, per il tramite del proprio legale, segnalava quattro sedi per l'eventuale nuova assegnazione, diverse dall'originario reparto, ma tutte operanti in @@, motivando tale scelta in relazione alle proprie esigenze personali e soprattutto familiari.

L'amministrazione militare, a conclusione del procedimento, con Provv. n. 312558/C2-T-26 dell'8 agosto 2011 disponeva il trasferimento d'autorità del ricorrente a Roma, senza alloggio di servizio. Con il medesimo atto veniva revocato un precedente trasferimento "a domanda" in @@, già disposto con precedente provvedimento prot. n. 926001-6/T101-2 del 10 giugno 2011. Infatti, in seguito alla procedura di cui alla circolare n@@ 944001-1/T20-1 Pers. Ma@@ del 28 febbraio 2011 avente ad oggetto "Pianificazione annuale dei trasferimenti a domanda per l'anno 2011", l'App.to @@, utilmente collocato nella relativa graduatoria, aveva ottenuto il trasferimento a domanda presso la Legione CC "@@" @@. La revoca del trasferimento "a domanda" era motivata sulla base del rilievo che "la Regione amministrativa @@, al pari della @@, rientra nell'individuato perimetro d'incompatibilità ambientale".

Avverso le determinazioni di cui al Provv. n. 312558/C2-T-26 dell'8 agosto 2011 il @@ ha proposto il presente ricorso chiedendo, in via principale, l'annullamento del provvedimento e la conseguente declaratoria del diritto a rimanere in servizio nella città di @@, sia pure in Reparto differente da quello di appartenenza, ovvero, in subordine, ad essere destinato ad una sede di servizio sita nel Comune di @@, ovvero, in via ulteriormente subordinata, ad essere destinato nel Comune di Roma ma con alloggio di servizio. Il ricorrente ha chiesto altresì tutela cautelare, anche di somma urgenza, nonché il risarcimento dei danni.

Con decreto monocratico n. 203 dell'8 settembre 2011 il Presidente di questo Tribunale, dopo aver chiesto chiarimenti documentati all'Amministrazione, senza ottenere alcun riscontro, accoglieva l'istanza di misure cautelari ex art. 56 cod. proc. amm.

Si costituiva il Ministero intimato.

Nella camera di consiglio del 28 settembre 2011 l'Avvocato del ricorrente evidenziava la necessità, in seguito alla produzione documentale del Ministero, di proporre motivi aggiunti, in particolare avverso la nota del Comando Interregionale Carabinieri "Culquaber"di @@ n. 45/194-1 del 15 settembre 2010, prima non conosciuta nel suo contenuto integrale. Insisteva comunque per ottenere, nelle more, una misura cautelare.

Questo Tribunale, con ordinanza n. 238 del 28 settembre 2011 accoglieva la domanda cautelare, limitatamente alla mancata previsione dell'alloggio di servizio a favore del militare ricorrente, fissando l'udienza del 7 marzo 2012 per la trattazione nel merito del ricorso.

In data 19 novembre 2011 veniva depositato un ricorso per motivi aggiunti avverso la nota del Comando Interregionale Carabinieri "Culquaber"di @@ n. 45/194-1 del 15 settembre 2010.

All'udienza pubblica del 7 marzo 2012 il ricorso è passato in decisione.

Il gravame proposto è affidato ai seguenti motivi:

quanto al ricorso principale:

I) Reiterata violazione del principio di proporzionalità e violazione/elusione delle statuizioni contenute nella sentenza del TAR @@ n. 421/2011.

Il Provv. n. 312558/C2-T-26 dell'8 agosto 2011 avrebbe violato il principio di proporzionalità (in particolare nella parte in cui il ricorrente è stato trasferito senza alloggio di servizio), come peraltro rilevato da questo Tribunale nel pronunciarsi sul precedente trasferimento d'autorità; inoltre non si sarebbe tenuto conto delle esigenze personali e familiari dell'interessato.

II) Carenza dei presupposti per l'emanazione dell'atto impugnato - Carenze e Violazioni istruttorie - Mancata considerazione delle esigenze espresse dal ricorrente - Violazione e/o erronea esecuzione della sentenza TAR RC n. 421/2011 - Vizi della motivazione - Contraddittorietà rispetto a precedenti provvedimenti.

I presupposti di fatto su cui si basa il provvedimento impugnato con il ricorso principale sarebbero ormai risalenti nel tempo, e tale assenza di attualità determinerebbe l'illegittimità del trasferimento; in sede istruttoria, l'Amministrazione non avrebbe tenuto in alcun conto l'indicazione del ricorrente circa le sedi di preferenza, le quali avrebbero potuto corrispondere anche alle esigenze dell'Arma; inoltre, gli atti endoprocedimentali su cui si fonda il provvedimento impugnato, precisamente la proposta di trasferimento formulata dal Comando Legione Carabinieri @@ con nota del 1 settembre 2010 ed il parere del Comando Interregionale Carabinieri "Culquaber" di @@ del 15 settembre 2010, sarebbero stati travolti dalla sentenza di questo Tribunale n. 421/2011.

III) Eccesso di potere per contraddittorietà ed irragionevolezza nell'azione amministrativa.

Il trasferimento di cui al Provv. n. 312558/C2-T-26 dell'8 agosto 2011 sarebbe ingiusto e contraddittorio in relazione alla condotta esemplare del ricorrente quale appartenente all'Arma dei Carabinieri, culminata in un encomio solenne.

Ancora, contestualmente al trasferimento d'autorità l'Amministrazione militare ha disposto la revoca del trasferimento a domanda dell'App.to @@ presso la Legione Carabinieri @@, precedentemente accordato con provvedimento del 10 giugno 2011. Tale revoca sarebbe immotivata e comunque sarebbe stata disposta senza le garanzie partecipative di cui alla L. n. 241 del 1990.

Quanto al ricorso per motivi aggiunti, proposto avverso la nota del Comando Interregionale Carabinieri "Culquaber"di @@ n. 45/194-1 del 15 settembre 2010, il ricorrente lamenta la carenza di motivazione.

Per il Collegio,il ricorso è fondato, nei limiti di cui infra.

Deduce il ricorrente, con i primi due motivi di gravame, che il nuovo trasferimento d'autorità sarebbe stato disposto in violazione delle statuizioni contenute nella sentenza n. 421/2011, resa da questo Tribunale in relazione al precedente trasferimento d'autorità.

Va osservato in proposito che con la sentenza citata questo Tar ha riconosciuto la legittimità del precedente trasferimento d'autorità, ritenendo che esso sia stato disposto non a titolo o a carattere sanzionatorio, ma per ovviare ad una situazione di incompatibilità ambientale venutasi a determinare senza colpa del militare trasferito, ma comunque per effetto di atti o di vicende che hanno compromesso la serenità del servizio ed il prestigio dell'Istituzione.

Tuttavia il Tribunale ha rilevato la violazione del principio di proporzionalità, in relazione all'assegnazione del ricorrente in @@, senza alloggio di servizio, e conseguentemente ha ordinato all'Amministrazione militare di riesercitare il potere limitatamente alla sede del trasferimento, tenendo conto delle esigenze di vita e personali del ricorrente.

Ne discende, proprio in relazione alla sentenza più volte richiamata, l'infondatezza del motivo di censura sub punto II.1 del ricorso, con cui si sostiene l'assenza di attualità dei presupposti di fatto su cui si basa il nuovo provvedimento di trasferimento d'autorità.

Infondato si presenta anche il motivo di ricorso sub punto III.1 laddove si assume l'illegittimità del provvedimento impugnato per contraddittorietà, in relazione alla condotta tenuta dal ricorrente durante gli anni di servizio, culminata in un encomio solenne.

In realtà, come già chiarito da questo Tribunale con la citata sentenza n. 421/2011, il trasferimento d'autorità non si connota per il carattere sanzionatorio, ma è preordinato ad ovviare alla situazione di incompatibilità ambientale venutasi a determinare.

Ugualmente infondato è il motivo sub II.3 del ricorso, laddove si deduce l'illegittimità del trasferimento in quanto fondato su atti endoprocedimentali (precisamente la proposta di trasferimento formulata dal Comando Legione Carabinieri @@ con nota del 1 settembre 2010 ed il parere del Comando Interregionale Carabinieri "Culquaber" di @@ del 15 settembre 2010) che sarebbero stati travolti dalla sentenza n. 421/2011.

Come si è detto, la sentenza ha considerato legittimo il provvedimento di trasferimento, e dunque anche l'intera sequenza procedimentale, che non è stata annullata, se non limitatamente alla prima sede assegnata (Emilia - Romagna).

In ogni caso tali atti (proposta e parere), proprio in quanto endoprocedimentali, non hanno un'autonoma efficacia lesiva, e come tali non sono idonei ad incidere direttamente nella sfera giuridica del destinatario. Ne consegue l'inammissibilità dei motivi aggiunti, diretti appunto avverso tali atti, per difetto di interesse.

Il ricorrente deduce poi l'illegittimità del trasferimento d'autorità per violazione del principio di proporzionalità e l'assenza, da parte dell'Amministrazione militare, di alcuna considerazione circa le esigenze di vita e personali, manifestate nella propria nota del 15 giugno 2011, con cui erano state indicate talune sedi di servizio, diverse dal reparto di appartenenza, ma tutte situate a @@. A dire del deducente, il trasferimento presso una di tali sedi avrebbe contemperato, in applicazione del principio di proporzionalità, da un lato le esigenze dell'Amministrazione, dall'altro quelle del ricorrente (si vedano il primo motivo e il secondo sub punto 2).

Per il Collegio, anche tali rilievi sono privi di pregio.

E' ormai acquisito dalla giurisprudenza amministrativa che i rapporti tra privato e pubblica amministrazione devono essere improntati al principio di buona fede e di leale collaborazione in un'ottica bilaterale, imponendosi il rispetto di tali principi tanto all'Amministrazione quanto all'amministrato. Ciò rappresenta la conseguenza di una concezione della partecipazione procedimentale non meramente formalistica, ma sostanziale e funzionalizzata alla ponderazione tra interessi pubblici ed interessi privati. Alla partecipazione è riconosciuta tanto una funzione "difensiva" quanto una finalità di carattere collaborativo.

Ciò posto, nel caso di specie, il procedimento per il trasferimento d'autorità del ricorrente è stato determinato, come chiarito dalla sentenza n. 421/2011 di questo Tribunale, dalla necessità di ovviare ad una situazione di incompatibilità ambientale venutasi a creare senza colpa del militare, ma comunque per effetto di atti o vicende che compromettono la serenità del servizio ed il prestigio dell'Istituzione. Alla luce di tale considerazione il trasferimento è stato considerato da questo Tribunale legittimo nell'an, salvo l'obbligo dell'Amministrazione di individuare una sede che tenga conto anche delle esigenze del militare. In sede di partecipazione al procedimento il ricorrente ha indicato quali sedi di preferenza esclusivamente reparti situati non solo nella Regione @@, ma addirittura a @@. E' evidente che l'atteggiamento dell'interessato ha determinato l'impossibilità di tenere conto delle sedi indicate, che, per la loro collocazione territoriale, non possono rispondere all'esigenza cui è preordinato il trasferimento d'autorità. La partecipazione procedimentale del militare non è stata improntata alla leale collaborazione con l'Amministrazione procedente e non ha fornito elementi concretamente utili all'istruttoria. Il ricorrente non può quindi ora dolersi della violazione del principio di proporzionalità in relazione alle proprie esigenze personali, non avendo fornito all'Amministrazione elementi utili ad un contemperamento tra le opposte esigenze.

Con il terzo motivo infine censura la revoca del "trasferimento a domanda" precedentemente accordato.

Per il Tribunale, tale motivo, a differenza dei precedenti, è fondato.

Come evidenziato in precedenza, nelle more del nuovo iter istruttorio del procedimento di trasferimento d'autorità, il ricorrente, partecipando alla procedura per la Pianificazione annuale dei trasferimenti a domanda per l'anno 2011, si era utilmente collocato nella relativa graduatoria, ottenendo il trasferimento alla Legione CC "@@" @@. La revoca del trasferimento "a domanda", si legge nel Provv. n. 312558/C2-T-26 dell'8 agosto 2011, è motivata sulla base del rilievo che "la Regione amministrativa @@, al pari della @@, rientra nell'individuato perimetro d'incompatibilità ambientale".

Tale motivazione si presenta di estrema sinteticità ed, in quanto tale, non offre alcun elemento che consenta di comprendere l'iter logico seguito dall'Amministrazione per pervenire a tale convincimento.

Inoltre, come rilevato dal ricorrente, la revoca del trasferimento a domanda precedentemente concesso avrebbe dovuto essere preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento ed essere assistita da idonee garanzie partecipative.

La comunicazione di avvio del procedimento del 27 maggio 2011 invece non fa cenno alcuno all'intenzione di revocare il precedente trasferimento a domanda già disposto dall'Amministrazione, facendo esclusivo riferimento al procedimento di trasferimento d'autorità ed alle ragioni di incompatibilità ambientale che lo hanno determinato.

A fronte del trasferimento a domanda disposto dalla stessa Amministrazione, questa avrebbe dovuto esplicitare in modo particolarmente puntuale le ragioni del ripensamento, sia in sede di apposito procedimento di secondo grado sia nell'adozione del provvedimento finale (la revoca). Rispetto al lungo iter procedimentale riguardante il militare l'accordato trasferimento a domanda rappresenta infatti una situazione di fatto nuova e sopravvenuta (peraltro determinata dalla stessa Amministrazione procedente), che avrebbe dovuto essere considerata con la necessaria attenzione.

In particolare l'Amministrazione avrebbe dovuto valutare se il trasferimento a domanda potesse assolvere alle esigenze di eliminare l'incompatibilità ambientale cui il procedimento di trasferimento d'autorità era preordinato, esplicitando tale valutazione con una motivazione articolata, che invece non si riscontra nel provvedimento impugnato.

D'altro canto anche la nota del Comando Interregionale Carabinieri Culquaber di @@ del 15 settembre 2010, richiamata nel provvedimento di trasferimento d'autorità, oggetto del presente giudizio, offre una motivazione della proposta assolutamente generica e non calata nel caso concreto: la circostanza che anche la @@ sia ad alto indice di criminalità organizzata poco rileva rispetto alle ragioni che hanno indotto l'Amministrazione a trasferire d'autorità il ricorrente (ovvero, l'incompatibilità ambientale con il Comando di appartenenza). Il riferimento a tale nota e la sintetica motivazione contenuta nel provvedimento impugnato non sono idonee a sostenere la revoca del trasferimento a domanda, disposta peraltro in totale assenza di garanzie partecipative per l'interessato.

Per quanto sopra, il Provv. n. 312558/C2-T-26 dell'8 agosto 2011 deve essere annullato nella parte in cui dispone la revoca del trasferimento a domanda. Costituendo questa l'antecedente logico e giuridico rispetto al nuovo trasferimento d'autorità, il suo annullamento travolge, per invalidità derivata, le successive determinazioni dell'Amministrazione.

Quanto alla domanda risarcitoria proposta dal ricorrente, essa non può essere accolta,

Infatti, non risulta dagli atti di causa che il trasferimento d'autorità (sospeso da questo Tribunale con l'ordinanza n. 238/2011 limitatamente alla mancata previsione dell'alloggio di servizio) sia stato eseguito, né l'interessato ha dimostrato di avere in qualche modo subito alcun concreto pregiudizio.

Alla luce delle argomentazioni che precedono, sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la @@ Sezione Staccata di @@

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, nei limiti di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.