..Richiesta di ingiunzione di pagamento nei confronti del Ministero dell'Interno, per l'ammontare di Euro 23.595,65 a titolo di compensi per nr. 2015 ore di lavoro straordinario svolte negli anni dal 1999 al 2006 in eccedenza rispetto al monte ore assegna

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Categoria: Sentenze - Ordinanza - Parere - Decreto

Creato Martedì, 15 Maggio 2012 01:26

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T.A.R. Calabria Reggio Calabria, Sent., 23-02-2012, n. 165

Fatto - Diritto P.Q.M.
Svolgimento del processo - Motivi della decisione
Il ricorrente, sostituto commissario della Polizia di Stato, in servizio presso il Commissariato di P.S. di @@, ha proposto ricorso ex art. 8 della L. n. 205 del 2000 ed art. 633 c.p.c. per ottenere ingiunzione di pagamento nei confronti del Ministero dell'Interno, per l'ammontare di Euro 23.595,65 a titolo di compensi per nr. 2015 ore di lavoro straordinario svolte negli anni dal 1999 al 2006 in eccedenza rispetto al monte ore assegnato al reparto di appartenenza, oltre interessi legali.
In accoglimento del ricorso e sulla base della documentazione prodotta, è stato emanato il D.I. n. 42 del 2009 del 17 dicembre 2009, depositato il 18 successivo e notificato all'Amministrazione in data 08.01.2010.
Il Ministero intimato ha proposto rituale opposizione, deducendo l'insussistenza del diritto al pagamento delle prestazioni di lavoro straordinario per articolati profili (necessità dell'autorizzazione contabile, avvenuto pagamento di 471 ore sulle 2015 richieste, prescrizione dei crediti fino al 2004 per complessive ore 1577) chiedendo la revoca del decreto ingiuntivo, o in subordine, la declaratoria di non tenutezza al pagamento delle somme pagate e di quelle prescritte.
Alla pubblica udienza del 25 gennaio 2012 la causa è stata trattenuta in decisione.
In punto di giurisdizione, giova osservarsi che si è in presenza di controversia relativa a rapporto di lavoro di personale in regime di diritto pubblico, rispetto alla quale deve aversi riguardo alla formulazione astratta della domanda, cioè alla prospettazione, con la quale il ricorrente sostiene la spettanza del proprio diritto, ritenendone sussistenti tutti i presupposti, per cui sussiste la giurisdizione esclusiva del G.A. (v. art. 3 D.Lgs. n. 165 del 2001 ed ora anche art. 133 c.p.a.).
I) Pregiudiziale è l'esame dell'eccezione della difesa erariale relativa alla prescrizione del credito (corredata anche da espressa attestazione fornita agli atti della inesistenza al protocollo dell'Amministrazione resistente di atti interruttivi: v. nota all.4 della produzione dell'Avvocatura). In assenza di deduzioni da parte della difesa del ricorrente, che non ha allegato - né tantomeno ne ha eccepito l'esistenza - alcun atto interruttivo, l'eccezione è fondata e come tale va accolta.
Le retribuzioni per lavoro straordinario emergente del personale della Polizia di Stato, che sono da corrispondersi periodicamente ad anno o in termini più brevi, soggiacciono ai termini prescrizionali quinquennali di cui all'art. 2948, nr. 4 del codice civile (v. TAR Liguria, Genova, I 8 febbraio 2005, nr. 170 e TAR Lazio, Roma, I, 4 febbraio 2009, nr. 1145, richiamate dalla difesa erariale).
Ne consegue che sono prescritte le ore di straordinario maturate alla data del 24.09.2004 (ovvero, il termine di cinque anni alla data di intimazione di pagamento contenuta nella raccomandata del 24.09.2009 con cui è stato chiesto il pagamento dello straordinario).
Sulla base dei prospetti contabili allegati dalla difesa del ricorrente, e che sono stati utilizzati ai fini del monitorio, residuano pertanto 402 ore, corrispondenti ai tre mesi residui del 2004 (tot. 90), ed all'intero periodo del 2005 (tot. 259), e del 2006 (54). Da esse vanno detratte le ore non vistate dal dirigente (per le quali, dunque, non è documentata l'effettiva prestazione o comunque la sua utilità), risultanti dai medesimi prospetti, ed ammontanti, complessivamente (sempre per il periodo non prescritto), ad ore 26, e così per un totale rimanente di ore di straordinario per cui è dovuta la retribuzione, pari ad un totale di 376.
II) Quanto alla principale ragione cui l'Avvocatura ha affidato la propria opposizione al decreto ingiuntivo in epigrafe, secondo cui lo straordinario emergente della Polizia di Stato non autorizzato in sede centrale non dà diritto a retribuzione, ma solo a riposo compensativo, tale censura è infondata e va respinta, in coerenza con precedenti del Tribunale che il Collegio non ha motivo di rimettere in discussione, sussistendo anche nell'odierna fattispecie le medesime ragioni di fatto ed in diritto che sono state in precedenza valorizzate (v. sentenza del 25 maggio 2011, nr. 449 ed altre).
II.1) Secondo le deduzioni dell'Avvocatura di Stato, lo straordinario emergente non sarebbe stato autorizzato dall'unico ufficio avente competenza in tal senso, ossia il Servizio T.E.P. e Spese Varie del Ministero dell'Interno.
In fatto, si osserva che, relativamente alla fattispecie in esame, dai prospetti riepilogativi dello straordinario prestato, versati in atti, risulta che le prestazioni per cui è causa sono state autorizzate dal competente dirigente preposto gerarchicamente al ricorrente S.. Quest'ultimo, a sua volta, illustra le ragioni del servizio svolto in eccedenza con riferimento a vari compiti rientranti in funzioni di PG.
Né, peraltro è contestata l'avvenuta autorizzazione in sede locale della prestazione, o la sua non effettiva necessità, essendo incentrata la difesa dell'Avvocatura di Stato solamente sulla necessità di una (mancante) autorizzazione specifica degli uffici centrali, interessati alla pianificazione ed alla ripartizione delle risorse per lavoro straordinario tra le Forze di Polizia su scala nazionale.
Pertanto, fermo il principio secondo cui lo straordinario del personale di Polizia va autorizzato ed, in difetto, non dà luogo a diritto alla retribuzione, la decisione sul presente giudizio dipende esclusivamente dalla valutazione in ordine a quale sia il livello dirigenziale competente ad autorizzare lo straordinario in eccedenza del personale della Polizia di Stato ai fini del pagamento delle relative competenze, ossia se sia sufficiente una autorizzazione in sede locale, da parte del Dirigente competente al servizio, o se sia necessaria l'autorizzazione alla spesa resa in sede centrale, da parte (nel caso di specie) del Servizio T.E.P. e Spese Varie del Ministero dell'Interno.
II.2) Sebbene, sul punto, la giurisprudenza non sia uniforme, il Collegio ritiene che per il personale della Polizia di Stato adibito ad attività di P.G., la disposizione di servizio che obbliga allo straordinario in eccedenza sia necessariamente da considerarsi anche come autorizzazione alla prestazione, ad ogni fine ed effetto di contratto, e che le relative ore prestate siano da retribuirsi a titolo di lavoro straordinario, ai sensi dell'art. 63 della L. n. 121 del 1981.
A tal proposito, è stato recentemente ritenuto, con argomenti che il Collegio condivide, che "il limite generale, vale, come precisa la nota ministeriale prot. 333-G/2.1.84/PS del 16.12.2009 su scala nazionale per tutte le Forze di Polizia, ma nella specie trattasi di lavoro straordinario emergente da maggiori esigenze, per il quale nulla è precisato e l'art. 63 L. n. 121 del 1981, stabilisce l'obbligo a "prestare servizio anche in eccedenza all'orario normale, con diritto al compenso per il lavoro straordinario, senza limitazioni ...". Gli organi centrali, pertanto, hanno la potestà di un'autorizzazione "su scala nazionale per tutte le Forze di Polizie" e questa funziona come disposizione generale per i dirigenti locali, cui in concreto compete l'utilizzazione del personale dipendente, in relazione alle obiettive circostanze"; tutto ciò, dopo aver premesso che "il personale appartenente al corpo della Polizia di Stato (P.S.) ha un suo "status" particolare che, in relazione alla prontezza dei compiti da svolgere quotidianamente, deve attenersi puntualmente agli ordini di servizio che stabiliscono le concrete modalità di svolgimento delle prestazioni; essi sono, invero, dei peculiari provvedimenti di organizzazione per la più proficua esecuzione dell'attività di polizia e, costituiscono, pertanto, atti formali per lo svolgimento, da parte del dipendente, delle dovute prestazioni lavorative, sia ordinarie, sia straordinarie. Ciò è pienamente coerente col principio di buona amministrazione, che, diversamente sarebbe solo teorico e materialmente frustrato" (cfr. T.A.R. Abruzzo Pescara, sez. I, 12 maggio 2010 , n. 313 e TAR Reggio Calabria, 25 maggio 2011, nr. 449).
II.3) Aderendo all'impostazione ermeneutica appena richiamata, è dirimente ai fini della disciplina della fattispecie la norma di cui al IV comma dell'art. 63 della L. n. 121 del 1981, ai sensi del quale "Quando le esigenze lo richiedano gli ufficiali, gli agenti di pubblica sicurezza e il personale che svolge la propria attività nell'ambito dell'Amministrazione della pubblica sicurezza sono tenuti a prestare servizio anche in eccedenza all'orario normale, con diritto a compenso per il lavoro straordinario senza le limitazioni previste dal D.P.R. 22 luglio 1977, n. 422, per il personale con qualifica inferiore a quella dirigenziale, dall'articolo 20 del D.P.R. 30 giugno 1972, n. 748 e dalla L. 22 luglio 1978, n. 385, per il personale con qualifica dirigenziale".
Chiaro è il riferimento nella legge alla obbligatorietà della prestazione del servizio in eccedenza e dell'altrettanto inderogabile diritto alla retribuzione: pertanto non appaiono in alcun modo giustificabili limitazioni del compenso per le ore di straordinario imposte da obiettive esigenze di servizio (aspetto quest'ultimo che è disvelato dalla incontestata esistenza di specifica autorizzazione in sede locale) per motivi di pianificazione "centrale" della spesa e la conseguente dissociazione tra capacità del Dirigente locale ad ordinare la prestazione, ma ai soli fini di servizio e senza conseguenze sul piano contrattuale.
In questo senso, va ritenuto che la ripartizione delle risorse destinate a finanziare le prestazioni rese in regime di straordinario in eccedenza vale come limite e come parametro organizzativo che incide sulla responsabilità dei singoli dirigenti, che saranno valutati, nel loro rendimento e negli standards di risultato, anche in base all'uso dello straordinario (quantitativamente, ossia in relazione al monte ore complessivamente utilizzato e qualitativamente, ossia in relazione alla sua ripartizione tra il personale in organico). Lo straordinario in eccedenza, infatti, è uno degli strumenti di governo del personale che, in relazione alle esigenze di ufficio, spetta al Dirigente utilizzare, sia pure nel rispetto della necessaria procedura autorizzativa e contabile, ed è dunque corretto che il rendimento di quest'ultimo sia confrontato con i parametri qualitativi di riferimento, tra i quali assume rilievo il rispetto della pianificazione della spesa a livello centrale.
In presenza di una chiara disposizione quale quella dell'art. 63 L. n. 121 del 1981 cit., non può però non ritenersi che la necessaria procedura contabile ed autorizzativa da parte dell'ufficio centrale ed i relativi aspetti inerenti l'osservanza della ripartizione delle risorse su base nazionale, attengono ad aspetti e condizioni organizzative che incidono solo sul rapporto tra il Dirigente e l'Amministrazione, e che dunque non possono condizionare l'obbligo di pagamento del compenso al personale che è stato utilizzato da quest'ultima per l'assolvimento di compiti di istituto oltre il normale orario di servizio.
In questo senso, va dunque affermato che l'autorizzazione da parte degli Uffici centrali dell'Amministrazione, nella specie, il Servizio T.E.P. e Spese Varie del Ministero dell'Interno, non ha valore ed effetto costitutivo dell'obbligazione al pagamento dello straordinario in eccedenza per il personale della Polizia di Stato, che si fonda direttamente sull'art. 63 della L. n. 121 del 1981 e che trova il proprio titolo amministrativo e costitutivo nell'autorizzazione al servizio che è resa in sede locale dal competente Dirigente. Le eventuali eccedenze di ricorso allo straordinario, rispetto al budget derivante dalla pianificazione centrale, potranno quindi solamente essere valutate ai fini della responsabilità di quest'ultimo (relativamente alla effettiva necessità delle ore prestate ed alla capacità organizzativa del Dirigente medesimo) e dovranno comunque concorrere al migliore apprezzamento da parte dell'Ufficio competente alla ripartizione delle risorse in sede centrale, in modo da garantire una costante e permanente verifica e, se del caso, revisione, dei criteri di pianificazione di spesa.
II.4) Milita in favore della soluzione esposta, la considerazione che dissociare il potere organizzativo da quello dell'impegno della corrispondente spesa da parte del Dirigente, collide strutturalmente con i principi di efficienza e di trasparenza dell'organizzazione della PA e con la stessa disciplina della posizione del Dirigente che verrebbe ad essere fortemente svalutata, riducendo la sua capacità effettiva di disporre efficacemente e con responsabilità delle risorse professionali attribuitegli in dotazione. Peraltro, la pianificazione a livello centrale risente di necessarie limitazioni di natura economica e finanziaria e difficilmente si può prestare ad una effettiva aderenza alle diverse e multiformi insorgenze di necessità di servizio nelle diverse sedi locali e periferiche, come peraltro le attività di P.G. intuitivamente richiedono. E' impensabile che, dovendo eseguire attività di indagine penale relativa a procedimenti soggetti a precisi termini processuali (ossia quelli relativi alle indagini preliminari o a quelli ancora più stringenti, derivanti dalla pendenza di un processo) il cui sviluppo non può essere ovviamente condizionato da limiti organizzativi meramente contabili, il personale addetto a servizi di PG debba sottostare ad una autorizzazione centrale, a pena di intuibili rigidità del servizio che ne compremetterebbero del tutto l'efficienza. Né, d'altronde, risponde a giustizia il risolvere tale antinomia con quel sacrificio ulteriore del suddetto personale che deriverebbe dal negare il compenso dello straordinario in cambio di un generico riposo compensativo (che, peraltro, nelle note situazioni di sottodimensionamento d'organico, finisce per l'essere meramente nominale).
Sotto diverso aspetto, non sono neppure condivisibili le preoccupazioni - meramente contabili - circa il possibile abuso dello straordinario da parte di personale militarizzato, che hanno spinto gran parte della giurisprudenza a sposare la linea interpretativa più rigorosa che predica l'autorizzazione in sede centrale. Infatti, l'appello alla necessità di evitare tale tipo di rischio appare essenzialmente una petizione di principio, attesa la particolare organizzazione delle Forze di Polizia, la cui professionalità, qualificazione gerarchica, peculiarità dei compiti di istituto, rendono del tutto improbabile ed inverosimile la possibilità effettiva di un abuso (senza contare la garanzia che deriva all'Amministrazione dalla peculiare posizione di responsabilità dei Dirigenti).
Quest'ultima ipotesi, peraltro, ove si dovesse verificare, ben potrebbe (e dovrebbe) costituire uno specifico argomento di difesa da dedursi con idonea dimostrazione dell'illegittimità della prestazione e della relativa autorizzazione resa in sede locale, per inutilità della prestazione o per sviamento di potere e dunque l'Amministrazione verrebbe pur sempre tutelata dalle opportune azioni correttive, sia in sede di controlli interni e verifiche di responsabilità, che in sede di giudizio, mediante le necessarie e conseguenti eccezioni.
In questo senso, nella odierna fattispecie, le autorizzazioni allo straordinario rese in sede locale non sono state revocate, né impugnate, né contestate, così come non risulta revocata in dubbio la necessità delle ore prestate, la loro effettiva utilità o la loro conformità agli inderogabili doveri di Istituto.
III) Consegue a quanto espresso che, in parziale accoglimento dell'opposizione, il decreto ingiuntivo va revocato (art. 653 c.p.c., Cassazione civile , sez. III, 25 maggio 2007 , n. 12256) e l'Amministrazione va condannata al pagamento di Euro 4.402,96, corrispondenti al numero delle ore di straordinario effettivamente autorizzate e non prescritte, ovvero 376, in ragione di Euro 11.71 ciascuna (valore orario della prestazione derivante dall'art. 3 del D.P.R. n. 301 del 2004), il tutto oltre accessori come per legge dalla maturazione di ciascuna mensilità sino al soddisfo.
Avvalendosi della previsione di cui all'art. 34, comma 2, let. "c" del c.p.a., il Tribunale può comunque prescrivere che, secondo buona fede, ove di tali ore sia avvenuto un pagamento nei termini di quanto autorizzato, la sentenza dovrà essere eseguita dall'Amministrazione intimata per la sola parte residua, compresi gli accessori con i necessari computi e decorrenze, e con obbligo per il ricorrente di non eseguirla per la differenza.
La parziale fondatezza dell'opposizione al d.i. in epigrafe costituisce giusta ragione per disporre la piena compensazione delle spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria Sezione Staccata di Reggio Calabria
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, revoca il decreto ingiuntivo in epigrafe e condanna l'Amministrazione resistente al pagamento, in favore del ricorrente, di Euro 4.402,96, oltre accessori come per legge dalla maturazione di ciascuna mensilità sino al soddisfo.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa e manda alla Segreteria giurisdizionale di comunicarne copia alle parti.