La destinazione dei proventi delle sanzioni amministrative per violazioni al codice della strada: prassi e giurisprudenza

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Categoria: Il parere dell'esperto

Creato Lunedì, 24 Ottobre 2011 05:28

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Montanari Cristina

D.Lgs. 30-04-1992, n. 285, art. 208

FONTE
Azienditalia, 2010, 5, 337

Sommario: Il vincolo di destinazione - Atti finanziari-amministrativi di destinazione dei proventi delle sanzioni stradali - Natura straordinaria dell'entrata - Tipologia delle destinazioni esaminate da prassi e gurisprudenza

Il vincolo di destinazione

Per volontà del legislatore, espressa nell'art. 208, D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285 e successive modifiche ed integrazioni (1), le entrate derivanti da sanzioni stradali, oggetto d'amministrazione separata, hanno una destinazione parzialmente vincolata, e tale vincolo costituisce un limite, introdotto ex lege, per garantire un più economico perseguimento dei fini istituzionali.

Art. 208 D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285
208. Proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie.
1. I proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni previste dal presente codice sono devoluti allo Stato, quando le violazioni siano accertate da funzionari, ufficiali ed agenti dello Stato, nonché da funzionari ed agenti delle Ferrovie dello Stato o delle ferrovie e tranvie in concessione. I proventi stessi sono devoluti alle regioni, province e comuni, quando le violazioni siano accertate da funzionari, ufficiali ed agenti, rispettivamente, delle regioni, delle province e dei comuni.
2. I proventi di cui al comma 1, spettanti allo Stato, sono destinati: a) fermo restando quanto previsto dall’articolo 32, comma 4, della legge 17 maggio 1999, n. 144, per il finanziamento delle attività connesse all’attuazione del Piano nazionale della sicurezza stradale, al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - Ispettorato generale per la circolazione e la sicurezza stradale, nella misura dell’80 per cento del totale annuo, definito a norma dell’articolo 2, lettera x), della legge 13 giugno 1991, n. 190, per studi, ricerche e propaganda ai fini della sicurezza stradale, attuata anche attraverso il Centro di coordinamento delle informazioni sul traffico, sulla viabilità e sulla sicurezza stradale (CCISS), istituito con legge 30 dicembre 1988, n. 556, per finalità di educazione stradale, sentito, occorrendo, il Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca e per l’assistenza e previdenza del personale della Polizia di Stato, dell’Arma dei
carabinieri, della Guardia di finanza, della Polizia penitenziaria e del Corpo forestale dello Stato e per iniziative ed attività di promozione della sicurezza della circolazione; b) al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - Dipartimento per i trasporti terrestri, nella misura del 20 per cento del totale annuo sopra richiamato, per studi, ricerche e propaganda sulla sicurezza del veicolo; c) al Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca - Dipartimento per i servizi per il territorio, nella misura del 7,5 per cento del totale annuo, al fine di favorire l’impegno della scuola pubblica e privata nell’insegnamento dell’educazione stradale e per l’organizzazione dei corsi per conseguire il certificato di idoneità alla conduzione dei ciclomotori.
2-bis. Gli incrementi delle sanzioni amministrative pecuniarie di cui all’articolo 195, comma 2-bis, sono versati in un apposito capitolo di entrata del bilancio dello Stato, di nuova istituzione, per essere riassegnati al Fondo contro l’incidentalità notturna di cui all’articolo 6-bis del decreto-legge 3 agosto 2007, n. 117, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 ottobre 2007, n. 160, con provvedimento del Ministero dell’economia e delle finanze adottato sulla base delle rilevazioni trimestrali del Ministero dell’interno. Tali rilevazioni sono effettuate con le modalità fissate con decreto del Ministero dell’interno, di concerto con i Ministeri dell’economia e delle finanze, della giustizia e delle infrastrutture e dei trasporti. Con lo stesso decreto sono stabilite le modalità di trasferimento della percentuale di ammenda di cui agli articoli 186, comma 2-octies, e 187, comma 1-quater, destinata al Fondo.
3. Il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con i Ministri dell’economia e delle finanze e dell’istruzione, dell’università e della ricerca, determina annualmente le quote dei proventi da destinarsi alle suindicate finalità . Il Ministro dell’economia e delle finanze è autorizzato ad adottare, con propri decreti, le necessarie variazioni di bilancio, nel rispetto delle quote come annualmente determinate.
4. Una quota pari al 50 per cento dei proventi spettanti agli altri enti indicati nel comma 1 è devoluta alle finalità di cui al comma 2 per consentire agli organi di polizia locale di effettuare, nelle scuole di ogni ordine e grado, corsi didattici finalizzati all’educazione stradale, imputandone la relativa spesa ai medesimi proventi, nonché al miglioramento della circolazione sulle strade, al potenziamento ed al miglioramento della segnaletica stradale e alla redazione dei piani di cui all’articolo 36, alla fornitura di mezzi tecnici necessari per i servizi di polizia stradale di loro competenza e alla realizzazione di interventi a favore della mobilità ciclistica nonché , in misura non inferiore al 10 per cento della predetta quota, ad interventi per la sicurezza stradale in particolare a tutela degli utenti deboli: bambini, anziani, disabili, pedoni e ciclisti. Gli stessi enti determinano annualmente, con delibera della giunta, le quote da destinare alle predette
finalità . Le determinazioni sono comunicate al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti. Per i comuni la comunicazione è dovuta solo da parte di quelli con popolazione superiore a diecimila abitanti.
4-bis. La quota dei proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni previste dal presente codice, annualmente destinata con delibera di Giunta al miglioramento della circolazione sulle strade, può essere destinata ad assunzioni stagionali a progetto nelle forme di contratti a tempo determinato e a forme flessibili di lavoro.
5. Il Ministro dell’economia e delle finanze è autorizzato a introdurre con propri decreti le occorrenti variazioni nello stato di previsione dell’entrata e nello stato di previsione della spesa del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.

Nella fattispecie, il vincolo è limitato al 50 per cento del gettito complessivo, comprensivo degli eventuali arretrati costituiti dalle somme non iscritte nel bilancio tra i residui attivi; la restante parte libera, diversamente, va a finanziare indistintamente le spese correnti, ovvero una quota di spese d'investimento, secondo i principi generali di bilancio.

Il legislatore, nell'individuare Stato, regioni, province e comuni, quali destinatari di tali sanzioni, accertate dai rispettivi funzionari, ufficiali ed agenti, disciplina anche la destinazione alle spese che detti proventi devono finanziare; in particolare, quando dispone l'assegnazione ai comuni delle violazioni accertate dal personale di Polizia municipale, ne organizza i principi di ripartizione secondo le finalità descritte nella norma.

La disciplina esaminata, contenente un vincolo di legge che limita l'autonomia finanziaria dell'Amministrazione circa l'utilizzo delle risorse in esame, risponde ad una duplice ratio:

- da un lato, vincolare una quota pari al 50 per cento dei proventi derivanti dall'accertamento di violazioni alle disposizioni contenute nel Codice della strada spettanti alle regioni, alle province ed ai comuni, ad interventi diretti ad una serie di specifiche finalità ivi previste, in generale connesse al miglioramento della sicurezza della circolazione stradale, sia attraverso l'educazione degli utenti, che attraverso azioni tese a rendere più sicuro l'utilizzo delle vie pubbliche;

- dall'altro, non consentire la totale destinazione a spese correnti che presentino il carattere della stabilità e della ricorrenza, di entrate per loro natura aleatorie, quali quelle dipendenti da sanzioni amministrative pecuniarie che, a fronte di comportamenti maggiormente rispettosi delle regole della circolazione stradale da parte degli utenti, potrebbero decrescere sino a scomparire; il legislatore ha quindi posto un vincolo sulla metà delle somme accertate a titolo di sanzioni amministrative per violazioni al Codice della strada, imponendo per esse una destinazione specifica, con ciò implicando che solo una parte di esse possa essere utilizzata senza alcun vincolo di destinazione per spese correnti o in conto capitale.

Si tratta, in altre parole, di un vincolo che, contemporaneamente, impone una destinazione specifica ad almeno la metà delle somme accertate a titolo di sanzioni amministrative conseguenti a violazioni di disposizioni contenute nel Codice della strada, e permette l'utilizzo per le ordinarie esigenze dell'ente della rimanente parte (che deve essere inferiore al 50 per cento).

Quanto premesso, la quota vincolata delle sanzioni stradali elevata dagli agenti di Polizia municipale, anche alla luce dell'integrazione di cui alla Finanziaria 2007, dev'essere destinata a:

- redazione dei piani urbani del traffico e dei piani del traffico per la viabilità extraurbana (2);

- corsi didattici finalizzati all'educazione stradale, nelle scuole di ogni ordine e grado (3);

- miglioramento della circolazione sulle strade, anche attraverso assunzioni stagionali a progetto nelle forme di contratti a tempo determinato, e forme flessibili di lavoro;

- potenziamento e miglioramento della segnaletica stradale;

- fornitura dei mezzi tecnici necessari per i servizi di polizia stradale;

- realizzazione d'interventi a favore della mobilità ciclistica;

- in misura non inferiore al 10 per cento (del 50 per cento del gettito complessivo), ad interventi per la sicurezza stradale, in particolare a tutela degli utenti deboli: pedoni, ciclisti, bambini, anziani, disabili (4).

In più, oltre alla legislazione nazionale, in materia è necessario fare riferimento a quanto statuito dalla normativa regionale che, tuttavia, non presenta interventi di particolare rilievo.

Le sanzioni stradali, dunque, rappresentano un'entrata a destinazione (parzialmente) vincolata, ovvero a (parziale) specifica destinazione, il cui concetto è stato definito dalla Corte dei conti, affermando il carattere straordinario di tale tipologia di risorse, derogatorio rispetto al tradizionale principio di unità del bilancio, ammissibile pertanto solo nei casi espressamente previsti.

Giova precisare che l'art. 208 del Codice dalla strada si riferisce chiaramente a tutti «i proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni previste dal presente codice », non facendo alcuna distinzione sul momento in cui vengono incassate, pertanto, vi rientrano senz'altro sia gli importi relativi alle sanzioni, sia le maggiorazioni previste dall'art. 27, legge 24 novembre 1981, n. 689. Diversamente, si ritiene che le uniche cifre sottratte dal vincolo di destinazione in bilancio, sono le spese di riscossione evidenziate nella cartella esattoriale piuttosto che nell'ingiunzione fiscale, dovendo procedere al loro recupero in via coattiva.

Atti finanziari-amministrativi di destinazione dei proventi delle sanzioni stradali

Per la rappresentazione nei documenti contabili dell'ente dei proventi delle sanzioni stradali, occorre fare riferimento all'art. 393, c. 1 e 2, D.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495.

Commi 1 e 2, art. 393, D.P.R. 495/1992
1. Gli enti locali sono tenuti ad iscrivere nel proprio bilancio annuale apposito capitolo di entrata e di uscita dei proventi ad essi spettanti a norma dell’articolo 208 del codice.
2. Per le somme introitate e per le spese effettuate, rispettivamente ai sensi dell’articolo 208, commi 1 e 4, del codice, gli stessi enti dovranno fornire al Ministero dei lavori pubblici il rendiconto finale delle entrate e delle spese.

Sulla base di tale normativa, i comuni devono:

1) iscrivere nel bilancio annuale di previsione specifiche poste contabili in entrata, relativamente ai proventi cui trattasi, ed in spesa, per gli interventi dagli stessi finanziati;

2) determinare, con apposita deliberazione giuntale, le loro destinazioni a spesa, ed inviarla, limitatamente agli enti con più di 10.000, al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti;

3) predisporre un rendiconto annuale dei movimenti e dei saldi relativi agli stessi proventi, ed inviarlo al Ministero.

Ciò, in quanto il legislatore ha inteso costituire un fondo speciale, alimentato da detti proventi e a disposizione dell'ente locale, per provvedere, secondo discrezionalità, alle specifiche finalità indicate nella normativa in materia (5).

La destinazione dei proventi in questione, oggetto delle scelte di politica finanziaria dell'ente, è dunque effettuata annualmente con deliberazione giuntale, che i comuni con più di 10.000 abitanti devono trasmettere al competente Ministero, per mera conoscenza: il comune, con tale atto, esercita delle opzioni, entro i parametri fissati dalla legge, relative al modo in cui distribuire le risorse che allo stesso comune appartengono.

A chiusura dell'esercizio finanziario, poi, è necessario predisporre il rendiconto finale delle entrate e delle spese afferente al gettito delle sanzioni per le violazioni del Codice della strada, sulla base delle risultanze meglio contenute ed espresse nel conto del bilancio di cui al rendiconto della gestione.

L'organo di revisione contabile dell'ente, peraltro, nell'esercizio delle funzioni di vigilanza sulla regolarità contabile, accerta che siano regolarmente attuate nel bilancio e nella gestione le disposizioni del Codice e del regolamento della strada sopra richiamate, al fine di verificare la corrispondenza tra il provento delle sanzioni suddette a dette norme, e l'adempimento dell'obbligo di rendiconto, con la distinzione cennata in ordine alle spese.

Circa poi le sanzioni da comminare agli enti inadempienti all'obbligo di comunicazione inerente alla gestione finanziaria e contabile dei proventi delle sanzioni stradali, il Ministero dei trasporti ha precisato che non vi è competenza dello stesso dicastero, bensì della magistratura contabile (6).

Affinché l'attività di programmazione dell'ente possa definirsi tempestiva, efficiente ed efficace, l'organo esecutivo dovrebbe individuare le spese (tra quelle vincolate) da finanziare col 50 per cento delle entrate da contravvenzioni, già all'inizio dell'esercizio finanziario, così da poter avviare al più presto le azioni e gli interventi previsti; tuttavia tale scelta, attenendo all'allocazione delle risorse in bilancio, può essere adottata, ovvero modificata, fino alla scadenza del termine utile previsto per le variazioni di bilancio (7): pertanto, anche in corso d'esercizio ed entro il 30 novembre di ogni anno, è legittimo disporre l'impiego delle suddette entrate per il finanziamento delle spese rientranti tra le finalità di cui all'art. 208 citato.

L'art. 208, c. 4, D.Lgs. n. 285/1992 impone dunque agli enti locali un vincolo di destinazione sul 50 per cento dei proventi delle sanzioni del Codice della strada, che gli enti sono tenuti a rispettare non solo in fase previsionale, ma anche a consuntivo. Poiché tale vincolo non può essere derogato in difetto (destinando, cioè, alle finalità di cui al c. 4 una percentuale inferiore al 50 per cento), l'ente è tenuto in corso d'anno ad effettuare le opportune variazioni, anche di bilancio, al fine di mantenere inalterata la percentuale vincolata rispetto al totale di tali proventi.

Sussistendo la destinazione ex lege, peraltro, in caso di mancata utilizzazione delle risorse cui trattasi per le finalità previste, esse concorrono alla determinazione del risultato d'amministrazione, ed il corrispondente importo:

- va iscritto tra i fondi vincolati di cui all'art. 187 Tuel se l'esercizio chiude in avanzo;

- va ricostruito in caso di avanzo incapiente o di disavanzo.

Una prassi difforme, fondata sul rispetto solo in fase previsionale di tale vincolo, si presterebbe facilmente ad applicazioni elusive del disposto di legge; il mancato vincolo di destinazione predetto nella quota prevista dalla legge, costituisce infatti, per consolidato orientamento del magistrato contabile, un'irregolarità contabile, ovvero un comportamento difforme dalla sana gestione finanziaria, anche se non d'immediato impatto sugli equilibri di bilancio (8); infatti, soprattutto se reiterata, la violazione medesima è suscettibile d'influire sugli equilibri prospettici di bilancio, distogliendo dalle finalità normativamente previste fondi vincolati per fronteggiare spese correnti indistinte e ripetitive, fondi che, comunque, devono essere ricostituiti.

Oltre a rappresentare un obbligo normativo, la cui inosservanza determina irregolarità foriere di danno erariale imputabili anche ai funzionari responsabili della loro gestione, per «distrazione di fondi a destinazione vincolata », vale la pena ricordare che destinare risorse finanziarie in questi settori è fondamentale per raggiungere, seppure in via indiretta, un generale risparmio in costi sociali che il Paese sopporta a causa della sinistrosità stradale: secondo i dati raccolti da Polizia stradale e Carabinieri, nel 2009 si sono verificati 110.476 sinistri stradali, che hanno causato 2.521 decessi e 80.095 feriti, determinando, tra l'altro, effetti economici di altissimo peso per la comunità nazionale, per cui dev'essere impegno di tutti i soggetti coinvolti adoperarsi per limitarne l'entità e le conseguenze (9).

Natura straordinaria dell'entrata

Risulta di particolare interesse per lo sviluppo del tema, la risposta fornita dalla Corte dei conti - Lazio (10) ad un quesito formulato da un comune in ordine alla corretta gestione contabile delle entrate aventi carattere eccezionale, quali, fra le altre (11), i proventi per le sanzioni stradali.

Anche le entrate in argomento sono, infatti, da qualificarsi straordinarie, in quanto la loro entità non è correlata a specifiche previsioni normative che assicurino flussi costanti di risorse, e non è comunque nella disponibilità dell'ente.

Le caratteristiche di straordinarietà sono evidenti in quanto la relativa entità è legata alla propensione alla trasgressione degli utenti, che nulla induce a ritenere persistente anche se, in taluni casi, l'installazione di apparecchiature (elettroniche/fotografiche) per la rilevazione delle infrazioni stradali (es. autovelox, «T Red », ecc.) può incrementarne notevolmente, soprattutto nei primi tempi, il flusso accertativo.

Le entrate in esame, per salvaguardare gli equilibri di bilancio dell'ente, attuali e futuri, sarebbero essenzialmente da destinare a spese d'investimento, o quanto meno a spese correnti non ripetitive: l'utilizzo di entrate con gettito naturalmente fluttuante per finanziare spese di natura ricorrente genera, infatti, una maggiore spesa consolidata, foriera nel tempo di squilibri di bilancio e deve ritenersi, pertanto, in via generale, non conforme al principio di prudenza; ciò, quantomeno, per la quota eccedente il trend storico dell'andamento delle suddette entrate.

Con la propria delibera n. 32/2009 del 14 settembre 2009, il citato magistrato contabile si esprime in merito alla natura straordinaria di tali entrate e sul loro utilizzo per la costruzione dell'equilibrio corrente, indicando ammissibilità e limiti.

Circa una loro definizione, in contrapposizione al concetto di entrate ordinarie, il giudice:

- rileva in primis l'assenza di norme positive volte ad offrire una qualificazione espressa in termini di straordinarietà/eccezionalità di specifiche voci di entrata, ovvero a fissare la nozione di siffatta tipologia di entrate, sia pure con carattere di generalità; ciò in quanto le medesime costituiscono categoria concettuale che sfugge ad una tipizzazione normativa ed assume rilievo con riguardo alla gestione finanziaria e contabile degli enti locali, poiché dotata di consistenza su un piano di carattere prettamente economico;

- in questa prospettiva, può dirsi straordinaria/eccezionale ogni entrata che, per l'occasionalità dei presupposti generatori, non rivenienti in rapporti stabili con l'amministrazione o in attività di provvista poste in essere con cadenza ciclica, è soggetta a naturali fluttuazioni e presenta intrinsecamente rischi di mancato realizzo effettivo più elevati di quelli comunemente connessi ad ogni attività di accertamento e di riscossione;

- fa pertanto rientrare in tale ambito non solo risorse che affluiscono al bilancio estemporaneamente, ma anche introiti che possono essere acquisiti abitualmente e reiteratamente in ciascun esercizio finanziario, divenendo fonti ricorrenti di finanziamento della spesa, quali le sanzioni per violazioni del Codice della strada, in quanto dipendenti da fattori esterni all'azione amministrativa, sebbene normalmente riproducibili di anno in anno.

Soffermandosi sul trattamento contabile, la Corte:

- evidenzia la previsione, per tali risorse, di un trattamento contabile differenziato rispetto alle altre entrate dell'ente locale, trovando infatti allocazione in bilancio e destinazione in parte spesa parzialmente vincolata;

- specifica che, in forza di ciò, le stesse non si sottraggono alla classificazione in titoli, categorie e risorse, nonché alla correlata utilizzazione per la costruzione degli equilibri di parte corrente e di parte capitale, con parziale ed obbligatoria destinazione specifica in parte spesa, in quanto ascritte a vincoli di destinazione derivanti da fonte normativa (come avviene, in parte, per le entrate da sanzioni stradali), e per la restante quota libera tecnicamente rientranti fra quelle in libera disponibilità, cioè confluenti nel monte delle risorse di cui l'ente locale può indistintamente disporre, in base al principio dell'imputazione globale, per il finanziamento di tutte le proprie spese;

- rileva gli effetti di quanto sopra detto sull'impostazione tecnica del bilancio: l'esistenza di vincoli di destinazione su specifiche voci di entrata ne comporta l'obbligatoria trasposizione sul piano formale mediante l'iscrizione in bilancio di poste di spesa collegate, per garantirne, attraverso la riscontrabilità specifica della corrispondenza fra accertamenti/impegni e riscossioni/pagamenti, il legittimo impiego nell'intera fase gestionale;

- precisa che a siffatte modalità di specifica iscrizione non soggiacciono invece, proprio per il richiamato principio d'imputazione globale, la quota parte dei proventi non vincolata, ancorché aventi carattere straordinario/eccezionale.

Tutto quanto premesso, la Corte dei conti-Lazio precisa, quanto ad un loro corretto impiego, che le sopraestese osservazioni non possono esimere l'amministrazione dal ponderare con estrema attenzione, in sede di pianificazione finanziaria, i maggiori rischi di mancato realizzo che rappresentano tratto qualificante di dette entrate, seppur variabili astrattamente e concretamente in relazione ai presupposti e alle caratteristiche di ciascuna di esse: invero, sarebbe del tutto irrazionale e contrario a principi elementari di equilibrio economico e di buon andamento, oltreché elusivo delle regole di equilibrio finanziario in quanto volte a garantire la stabilità economico-patrimoniale dell'ente, far conto su di esse per finanziare spese dotate di caratteristiche incompatibili, nei presupposti e nei tempi di maturazione.

Conseguentemente, per la Corte, il corretto utilizzo delle entrate straordinarie, se non trova estrinsecazione nell'apposizione di specifici vincoli, è comunque subordinato a valutazioni analitiche da svolgersi all'atto dell'approvazione del bilancio di previsione, volte a commisurare i rischi sopra indicati ed a neutralizzarne l'impatto sul bilancio attraverso un'adeguata conformazione della manovra di spesa, ispirata al rispetto non meramente formale della regola del pareggio e dei principi di equilibrio, ma a valutazioni sostanziali di sostenibilità, da motivare nelle relazioni tecniche di supporto agli atti di contabilità generale e da sottoporre poi ad un monitoraggio costante in corso d'esercizio, per la tempestiva adozione di atti di variazione: ciò che, del resto, si desume da finalità e postulati elaborati dall'osservatorio per la finanza locale. Tali valutazioni attengono, secondo il magistrato contabile, non solo alla quantificazione prudenziale degli stanziamenti
sulla base degli accertamenti effettivi degli esercizi precedenti, riguardati in apprezzabile serie storica, ma anche al trend delle riscossioni annuali: non è infatti ininfluente, per assicurare una destinazione delle entrate in argomento conforme ai principi di equilibrio, una reale pianificazione dei flussi di cassa che permetta di evitare squilibri strutturali nella gestione della liquidità, difficilmente ripianabili nel tempo e, in tale ottica, non crea particolari problemi, salva comunque la necessità di previsioni attendibili, la destinazione di entrate straordinarie a spese in conto capitale, atteso che dette spese, in quanto prevalentemente legate allo svolgimento di attività gestionale non destinata ad esaurirsi in un solo esercizio e fatta oggetto di specifica pianificazione pluriennale, sono di norma attivate solo a seguito dell'accertamento delle entrate destinate alla loro copertura, cosa che rende del tutto ipotetico l'impiego indistinto ed incontrollato in tale
area del bilancio di entrate di tale tipo, e comunque attenua a monte i rischi di squilibrio eventualmente derivanti dal loro mancato realizzo.

Quanto all'individuazione dei limiti per la corretta destinazione delle entrate straordinarie a spese correnti, la sezione ritiene che:

- è buona regola contenere il rapporto fra tali entrate e le spese ripetitive alla sola quota che, in base alle esperienze pregresse, possa considerarsi concretamente dotata di maggiore certezza, imputando la restante parte a spese, all'occorrenza, comprimibili/rinviabili senza compromissione del regolare funzionamento dell'ente e del fisiologico svolgimento delle funzioni essenziali; sarebbe inoltre da evitare l'utilizzo per spese fisse e continuative, solitamente connotate da impegno automatico e da cadenze cicliche nei pagamenti, rispetto alle quali è assai ridotta la possibilità di contenimento effettivo, indipendentemente dall'indisponibilità di risorse, la quale accrescerebbe solo i rischi per il mantenimento degli equilibri sostanziali della gestione;

- in ogni caso, all'oculata pianificazione di bilancio dovrebbero accompagnarsi adeguati meccanismi di autocontrollo in fase dinamica, che possano consentire di rispettare anche un ordine di priorità nell'utilizzo delle entrate straordinarie che si vanno via via a realizzare, modulati sulla falsariga di quelli propri delle entrate in conto capitale; ciò potrebbe avvenire mediante l'istituzione, nel Piano esecutivo di gestione, di distinti capitoli di spesa correlati all'entrata, subordinando l'impegno delle spese eventuali all'avvenuta realizzazione di entrate straordinarie, in misura eccedente la quota destinata a spese reputate di maggiore e più ricorrente necessità.

Tipologia delle destinazioni esaminate da prassi e gurisprudenza

Effettuato l'inquadramento generale della disposizione, vale la pena soffermarsi sulle singole tipologie di destinazione di quota parte dei proventi delle sanzioni pecuniarie per violazioni del Codice della strada, esaminate dagli organi istituzionali a ciò preposti.

Quanto sopra, premettendo che la natura speciale della previsione legislativa impone un'interpretazione particolarmente restrittiva del novero degli interventi specificamente finanziabili con i proventi delle sanzioni cui trattasi, e puntualizzando che, ancorché la norma contempli tipologie di finalità suscettibili di comprendere una vasta gamma d'interventi, tanto che si possono finanziare sia attività tipicamente riconducibili alla spesa corrente (es. assunzioni di personale stagionale a progetto), sia iniziative che trovano collocazione naturale al titolo II della spesa-investimenti (es. realizzazione piste ciclabili), la quota dei provenenti delle sanzioni deve reputarsi devolvibile esclusivamente al finanziamento di opere o progetti che siano funzionali, in modo diretto ed immediato, con le finalità menzionate nell'art. 208 del Cds.

Acquisto del vestiario per il personale di Polizia municipale

Con specifico riguardo a questa tipologia di spesa la Corte dei conti-Sicilia (12) non ravvisa quell'intima e necessaria connessione tra essa e quelle determinate voci di spesa (in particolare, il «miglioramento della circolazione stradale »), che la legge consente di finanziare con i proventi delle sanzioni stradali, in altri termini, il magistrato contabile ritiene che l'art. 208, c. 4, del Cds, non consenta al comune di devolvere una quota dei proventi delle sanzioni amministrative per violazioni al Codice della strada ad esso spettante al finanziamento del vestiario estivo/invernale degli operatori di Polizia municipale, dovendo pertanto provvedervi con altri fondi di parte corrente del bilancio comunale.

Manutenzione degli autoveicoli in dotazione al servizio di Polizia stradale

Lo stesso magistrato siciliano (13) ha ritenuto che il Codice della strada consenta la destinazione di una quota dei proventi delle sanzioni stradali al finanziamento degli interventi di manutenzione sugli autoveicoli necessari per i servizi di polizia stradale, con specifico riguardo alle spese di manutenzione dei veicoli della Polizia municipale, il giudice ha ritenuto sussistere la soprarichiamata relazione, atteso che le stesse sono agevolmente sussumibili nella formula «fornitura di mezzi tecnici necessari per i servizi di polizia stradale », poiché il termine «fornitura », privo di ulteriori specificazioni, è idoneo a ricomprendere non solo apporti incrementativi dei mezzi tecnici (cioè la fornitura di nuovi mezzi rispetto a quelli già in uso), ma anche la prestazione di servizi ad essi inerenti; d'altra parte, il «miglioramento della circolazione stradale », altra tipologia di spesa finanziabile con i predetti proventi, può essere ottenuto, oltre che con
l'incremento dei mezzi a disposizione della polizia municipale, anche con un più proficuo utilizzo dei mezzi tecnici realizzabile attraverso maggiori interventi manutentivi sui mezzi disponibili.

Acquisto di carburante per i mezzi della Polizia municipale

Diversamente, la stessa Corte dei conti-Sicilia, nella medesima sede, non ritiene destinabili i proventi contravvenzionali in argomento al finanziamento dell'acquisto di carburante per i mezzi della Polizia municipale: per queste spese, infatti, la riconducibilità alla locuzione «mezzi tecnici » non sarebbe frutto di una piana interpretazione del dato legislativo, ma potrebbe essere affermata solo attraverso un'interpretazione estensiva della norma che, in quanto tale, non è consentita.

Incentivazione di prestazioni e risultati del personale di Polizia municipale

Il giudice contabile siciliano (14) si dimostra ancora una volta particolarmente rigoroso sul tema, infatti, in risposta un quesito circa la possibilità di devolvere parte dei proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni previste dal Codice della strada all'incentivazione di prestazioni e risultati del personale di Polizia municipale, non lascia alcun dubbio circa l'impossibilità di tale operazione; alle stesse conclusioni, peraltro, è giunta anche l'Aran.

Prolungamento orario di lavoro di numerose unità di personale

Con specifico riguardo alle spese per prolungare l'orario di lavoro di numerose unità di personale, già inserite nella struttura organizzativa dell'ente e che prestano la propria attività lavorativa a tempo parziale presso il servizio di Polizia municipale, il Ministero dell'interno, Dipartimento per gli affari interni e territoriali (15), pur concordando nella considerazione che l'estensione dell'orario del personale in questione consentirebbe sia una maggiore efficienza in quanto già disponibile, sia un risparmio in termini di forniture delle divise e degli strumenti necessari all'espletamento del servizio, non ravvisa quell'intima e necessaria connessione tra essa e quelle determinate voci di spesa (in particolare, il «miglioramento della circolazione stradale » attraverso assunzioni stagionali ex c. 4 bis, art. 208, D.Lgs. n. 285/1992), che la legge consente di finanziare con i proventi delle sanzioni stradali. In altri termini, il Dicastero ritiene che l'art. 208, c. 4,
del Cds, non consenta al comune di devolvere una quota dei proventi delle sanzioni amministrative per violazioni al Codice della strada ad esso spettante all'estensione dell'orario del personale degli operatori di Polizia municipale, dovendo pertanto provvedervi con altri fondi di parte corrente del bilancio comunale, atteso che «l'utilizzo dei proventi in questione, difatti, se fosse impiegata per operare il prolungamento dell'orario di lavoro del personale già in servizio si porrebbe in contrasto con la natura vincolata del fondo medesimo, che in quanto tale può essere utilizzato solo per le specifiche finalità individuate dalla norma stessa ».

Assunzioni stagionali a progetto

La Corte dei conti-Lombardia (16) ha ritenuto ammissibili le assunzioni di cui al c. 4 bis dell'art. 208 del Cds, ovvero le assunzioni stagionali a progetto nelle forme di contratti a tempo determinato e nelle forme flessibili di lavoro, non solo se correttamente motivate in relazione alle esigenze ed alle suddette finalità specifiche, ma parimenti solo se riferite all'esercizio finanziario 2007, nel quale è accertata l'entrata derivante appunto da sanzione amministrativa al Codice della strada, che ne costituisce la correlata copertura finanziaria secondo una norma ad effetti temporalmente limitati: per il magistrato contabile, infatti, il disposto dell'art. 1, c. 564, della legge finanziaria 2007, ampliando temporaneamente l'elenco tassativo dell'art. 208 del Cds, ha consentito un'ulteriore e diversa destinazione della quota vincolata nel solo esercizio 2007. Per la Corte, infatti, il limite annuale delle disposizioni è coerente con la natura delle particolari assunzioni di cui
trattasi, le quali determinano una spesa corrente ancorché non stabile e duratura nel tempo, al cui finanziamento può provvedervi per il solo anno 2007 (17) con le entrate derivanti dalle sanzioni per violazione del Codice della strada, mentre ove si ripropongano per più esercizi dovranno trovare copertura nei normali stanziamenti di bilancio, mentre qualora l'ente proceda a tale tipologia di assunzione per una durata superiore all'esercizio finanziario, dovrà ricorrere per la parte di competenza del successivo esercizio, alla copertura della spesa con le normali entrate di bilancio.

Oneri previdenziali o fiscali riferiti alle posizioni lavorative degli appartenenti al corpo della Polizia municipale

Nell'esaminare il rendiconto di un comune, la Corte dei conti-Lombardia (18) ha messo in luce che il richiamo contenuto nel c. 4 dell'art. 208 alle finalità indicate nel precedente secondo comma, potrebbe indurre a ritenere che tra le finalità alle quali può essere destinata la parte vincolata di tali somme vi sia anche il pagamento degli oneri previdenziali o fiscali riferiti alle posizioni lavorative degli appartenenti al corpo della Polizia municipale o di altri dipendenti comunali. Invero negli anni scorsi, questa soluzione era stata affermata dall'organo regionale di controllo della Regione Lombardia che, nell'ambito degli «Indirizzi per la predisposizione del bilancio 1999 », aveva asserito che con la parte vincolata di tali somme non potevano essere finanziati gli stipendi del personale addetto alla vigilanza stradale, ma solo gli oneri previdenziali (19). Tuttavia, la Corte rileva che si tratta di una conclusione erronea, contrastante con la lettera e lo spirito
dell'art. 208 del Cds, poiché il richiamo contenuto nella norma del quarto comma alle finalità di cui al precedente comma secondo è riferito agli scopi che l'ente deve perseguire e non alle effettive destinazioni delle somme che sono specificate nel comma quarto, che individua analiticamente quale deve essere la destinazione delle somme, fra le quali non è previsto il pagamento di oneri previdenziali e fiscali dei dipendenti dell'amministrazione, sia pure addetti alla circolazione stradale. Conclusivamente, per il magistrato contabile, nella determinazione della quota vincolata delle sanzioni stradali, non possono conteggiarsi le somme destinate al pagamento di oneri previdenziali, fiscali e assistenziali degli appartenenti al corpo della Polizia municipale.

Dello stesso tenore è la risposta fornita ad un Sindaco dallo stesso magistrato contabile (20), affermando che «deve ritenersi che nella determinazione della quota vincolata non possono conteggiarsi le somme destinate al pagamento di oneri previdenziali obbligatori e fiscali di personale dipendente dal Comune, ma solo quelle relative alla costituzione di fondi previdenziali facoltativi », ovvero che va premessa «la non computabilità degli oneri previdenziali e fiscali nel riferito vincolo del 50% dei proventi derivanti dalle sanzioni stradali, previsto dal c. 4, art. 208, D. Lgs. n. 285/1992 ».

Prestazioni lavorative caratterizzate da turnazione, lavoro straordinario e flessibilità sull'orario di lavoro, finalizzate al mantenimento e all'ampliamento dei servizi inerenti alla circolazione stradale, svolte anche da personale non appartenente al servizio della Polizia municipale

Con riguardo alla possibilità di destinare parte dei proventi delle sanzioni pecuniarie per violazioni del Codice della strada a prestazioni lavorative caratterizzate da turnazione, lavoro straordinario e flessibilità sull'orario di lavoro, finalizzate al mantenimento e all'ampliamento dei servizi inerenti la circolazione stradale, svolte anche da personale non appartenente al servizio di polizia municipale, i giudici piemontesi (21), anche richiamando conformi orientamenti di altre magistrature contabili territoriali, evidenziano che «L'elencazione delle modalità di utilizzo della parte vincolata delle somme in parola, di cui al quarto comma dell'art. 208 del Cds, sia da intendersi tassativa e da interpretarsi in senso conforme alla ratio normativa; del resto, solo rispetto a tale logica si spiega la previsione espressa della possibilità di destinazione dei proventi a fini assistenziali e previdenziali (con l'estensione dell'ambito applicativo chiarito dalla Corte
costituzionale), nonché, come previsto dalla finanziaria per il 2007, per «assunzioni stagionali a progetto nelle forme di contratti a tempo determinato e a forme flessibili di lavoro », sempre finalizzate al miglioramento della circolazione sulle strade (art. 1, c. 564, della legge 27 dicembre 2006, n. 296) ».

Per queste ragioni, in risposta al quesito, in conclusione, ribadiscono che «I proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni previste dal Codice della strada devoluti ai comuni, devono essere destinati annualmente da ciascun ente, con delibera di giunta, nella quota pari al 50 per cento, nel rispetto dei rigidi vincoli posti dalle richiamate disposizioni, nonché in conformità agli scopi delle medesime sopra evidenziati. ».

Previdenza integrativa del personale della Polizia municipale

Nel premettere che la questione relativa alla devolvibilità dei proventi delle sanzioni del Codice della strada alla previdenza integrativa del personale appartenente alla Polizia municipale, a lungo controversa, alimenta ancora un vivace dibattito, sul tema si può tranquillamente affermare che fa da spartiacque la sentenza della Corte costituzionale n. 426 del 17 ottobre 2000, dal chiaro sapore interpretativo e che, nel dichiarare non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 208, D.Lgs. n. 285/1992 in relazione alla possibilità di destinare quota delle sanzioni stradali a previdenza integrativa della polizia municipale, esamina la tassatività dell'elencazione di cui al citato art. 208, riguardante, appunto, i relativi vincoli di destinazione; con le motivazioni addotte, in ogni modo, apre la strada per legittimare una lettura più estensiva del citato art. 208, quando afferma che con la normativa richiamata, il legislatore, mentre non ha affatto costituito
un fondo a disposizione del personale del corpo di Polizia municipale, ha invece inteso costituire un fondo speciale, alimentato dai proventi delle sanzioni amministrative derivanti dalle violazioni al Codice della strada, a disposizione degli enti locali, per provvedere, secondo la discrezionalità che è loro riconosciuta dal c. 4, a specifiche attività di promuovimento del buon andamento della circolazione stradale e per tenere conto delle condizioni che possono essere di particolare disagio sotto il profilo della sicurezza e della salute dei soggetti preposti al controllo del rispetto delle regole della circolazione stradale medesima. È evidente come la chiave interpretativa fornita dalla Suprema Corte, si colloca nel solco della conclamata affermazione della reale autonomia degli enti locali.

Seguendo questa linea, la Corte dei conti-Liguria (22) ha affermato che il giudice delle leggi, con citata sentenza, ha sgombrato il campo dai dubbi circa la possibilità di destinare la quota vincolata dei proventi da contravvenzioni stradali all'assistenza e previdenza del personale di Polizia municipale, riconoscendola anche agli enti locali; tuttavia, tenuto conto che l'obiettivo generale individuato dal legislatore con la previsione di cui all'art. 208 è quello di accrescere la sicurezza sulle strade, da raggiungere attraverso interventi finalizzati all'educazione stradale dei giovani (finalità di prevenzione), al miglioramento delle condizioni della circolazione (anche attraverso il potenziamento dei mezzi e delle risorse ed incentivando forme di mobilità alternative), alla tutela degli utenti deboli, e che solo indirettamente e di riflesso l'indicato scopo generale e le finalità ad esso strumentali possono dirsi perseguiti con l'utilizzazione di parte dei proventi
vincolati per finanziare l'assistenza e la previdenza complementare dei vigili urbani, ne deriva che l'importo della quota eventualmente riservata dal comune a tale fine, non può essere tale da pregiudicare la concreta realizzabilità della finalità generale che la legge persegue prevedendo il vincolo sulle risorse.

La discrezionalità dell'ente, pertanto, deve esplicarsi in misura equilibrata e sempre tenendo in considerazione la ratio dell'art. 208 e, di conseguenza, le risorse vincolate da destinare alla previdenza integrativa della polizia municipale, devono essere necessariamente di ammontare limitato; in altri termini:

- l'importo della quota eventualmente riservata dal comune alla previdenza e assistenza integrativa della p.m., non può essere tale da pregiudicare la concreta realizzabilità della finalità generale della normativa, e il potere discrezionale dell'ente deve quindi esplicarsi in misura equilibrata e sempre tenendo in considerazione la ratio legis: accrescere la sicurezza sulle strade (23);

- è legittimo disporre la destinazione di una quota parte del predetto valore percentuale alla previdenza integrativa del personale del Corpo di Polizia Locale; tale quota, tuttavia, dovrà essere quantificata in una misura congrua rispetto allo scopo generale dallo stesso decreto tutelato, nei limiti in ogni caso della contrattazione nazionale (24).

Pare quindi assodato che parte dei proventi derivanti da sanzioni amministrative pecuniarie per violazione delle norme del Codice della strada, possano essere destinati a finalità assistenziali e previdenziali del personale del corpo di Polizia municipale da cui dipendono gli agenti accertatori: trattasi infatti di somme che, sia pure per il perseguimento dello scopo principale di incrementare la sicurezza sulle strade, vengono destinate a personale dipendente dell'ente, per compiti e mansioni espletate nell'ambito del rapporto di lavoro, in considerazione delle particolari condizioni di disagio cui potrebbe essere sottoposto. Tale scelta resta per il comune, comunque, una mera possibilità, e non un obbligo. In argomento, infatti, la Corte dei conti-Piemonte precisa (25) che «L'obiettivo primario individuato dal legislatore statale con la previsione di cui all'art. 208, ovvero il miglioramento della sicurezza e della circolazione stradale, venga solo indirettamente perseguito con
l'utilizzazione di parte dei proventi per finanziare l'assistenza e la previdenza complementare del personale di Polizia municipale. Ne deriva che l'importo della quota eventualmente riservata dal comune alla previdenza e assistenza integrativa non dovrebbe pregiudicare la concreta realizzabilità della finalità generale. Infine, quanto allo strumento da utilizzare per l'istituzione di forme di previdenza integrativa in favore della polizia municipale, ... lo strumento ordinario attraverso il quale dare attuazione alla previdenza complementare sia l'accordo sindacale decentrato integrativo (di cui all'art. 40 del D.Lgs. n. 165/2001), ferma restando la facoltà del Consiglio comunale, nell'esercizio della sua autonomia regolamentare, di disciplinare le modalità della partecipazione da parte dell'ente. », confermando quanto già sostenuto nel proprio precedente parere n. 1/2009 del 22 gennaio 2009, e allo stesso tempo non smentendo quanto da tempo affermato dal Ministero
dell'interno, che con nota prot. 2140 del 3 dicembre 1996 aveva ammesso che «... come lo Stato può legittimamente destinare all'assistenza e previdenza del personale della Polizia di Stato, dell'Arma dei Carabinieri e della Guardia di finanza una quota dei proventi ad esso devoluti, analogamente, anche i comuni possono devolvere una quota di tali proventi per l'assistenza e la previdenza del personale della Polizia di municipale ».

Anche la giurisprudenza amministrativa e, in particolare, il Tar Puglia-Lecce, sez. II, ha affrontato la questione, giungendo con la sentenza del 16 novembre 2009, n. 2693, alla conclusione che:

1) l'art. 208 del Cds non pone a carico dei comuni l'obbligo di destinare parte dei proventi alle finalità di assistenza e previdenza degli appartenenti al corpo di Polizia municipale, mantenendo integra la sfera della loro discrezionalità nell'operare la ripartizione, con il solo limite della destinazione di almeno il 10 per cento a interventi per la sicurezza stradale;

2) la previsione contenuta all'art. 17 del Ccnl presuppone che a monte sia stata effettuata la scelta di destinare parte dei proventi alle finalità assistenziali e previdenziali del personale di Polizia municipale, regolando la gestione del relativo Fondo, senza poter evidentemente assurgere a fonte dell'obbligo non stabilito dalla legge.

La sentenza, in particolare, è fondata su un'impugnativa, proposta da dipendenti comunali appartenenti al Corpo di polizia municipale, avverso la deliberazione giuntale che, in riferimento ad una determinata annualità, operava la ripartizione dei proventi delle sanzioni amministrative per violazioni delle norme del Codice della strada, nella parte in cui alcuna somma veniva destinata alla voce «Polizia municipale », mentre il totale dei proventi era ripartito tra tutte le altre voci di bilancio.

In conclusione: parte dei proventi derivanti da sanzioni amministrative pecuniarie per violazione delle norme del Codice della strada, possono essere destinati a finalità assistenziali e previdenziali del personale del corpo di Polizia municipale da cui dipendono gli agenti accertatori: trattasi infatti di somme che, sia pure per il perseguimento dello scopo principale di incrementare la sicurezza sulle strade, vengono destinate a personale dipendente dell'ente, per compiti e mansioni espletate nell'ambito del rapporto di lavoro, in considerazione delle particolari condizioni di disagio cui potrebbe essere sottoposto.

Tale scelta resta per il comune, comunque, una mera possibilità, e non un obbligo.

Con questa affermazione, in buona sostanza, il Tar-Puglia non smentisce quanto ammesso anche dal Tar Emilia Romagna-Bologna, sez. II, che, investito della questione, con ordinanza n. 315 del 12 novembre 2008 ha ritenuto che le norme dell'art. 208, c. 4, abbiano inteso assicurare anche al personale della polizia municipale lo stesso beneficio espressamente indicato per le altre forze di polizia statali in virtù del principio di uguaglianza.

Infine, circa le modalità di concreto utilizzo delle somme destinate a tale scopo, il già citato magistrato contabile ligure ha evidenziato che da una ricerca condotta al riguardo è emerso che gli enti locali procedono in ordine sparso: alcuni comuni hanno istituito il Fondo di assistenza e previdenza per la Polizia municipale mediante accordo sindacale, altri hanno fatto ricorso allo strumento regolamentare, così come alcune regioni (es. Umbria) hanno sancito con legge l'obbligo per gli enti locali di dotarsi di apposito regolamento per destinare i proventi contravvenzionali alle finalità assistenziali e previdenziali della Polizia locale, mentre nulla, invece, ha previsto al riguardo la Liguria, in sede di disciplina della polizia locale; con tutto ciò, esaminato il quadro normativo di riferimento, ritiene:

a) che lo strumento ordinario col quale dare attuazione alla previdenza complementare è l'accordo sindacale decentrato integrativo di cui all'art. 40, D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, che appare idoneo sia ad istituire il fondo pensione chiuso (che andrà poi gestito in conformità a quanto prevede l'art. 17, Ccnl 22 gennaio 2004), sia a decidere di aderire a un fondo aperto o ad un'assicurazione sulla vita (la cui individuazione deve avvenire secondo scelte trasparenti e di natura concorrenziale);

b) che il Consiglio comunale (e non la giunta, cui compete l'adozione del solo regolamento d'organizzazione degli uffici e dei servizi) può comunque, nell'esercizio della sua autonomia regolamentare, disciplinare le modalità della partecipazione al fondo da parte dell'ente e, a tal fine, può essere valutata l'opportunità d'integrare appositamente il regolamento per la disciplina dello stato giuridico del personale e per l'ordinamento e l'organizzazione del corpo di Polizia municipale.

Un contributo di particolare rilievo per lo sviluppo del tema è stato, come in altre occasioni, fornito dall'Anci, il cui servizio «Anci Risponde » è stato particolarmente bersagliato da quesiti inerenti al tema in esame. Esaminando le varie risposte fornite, può essere effettuata una sorta di elencazione delle diverse e più svariate o singolari destinazioni (26), riconosciute da Anci come possibili, nell'ambito di quelle ammesse dalla norma:

- estinzione dei mutui contratti per realizzare opere di per sé finanziabili con lo stesso tipo di risorse all'interno dei vincoli posti dall'art. 208 CdS. (27);

- realizzazione di un impianto di pubblica illuminazione afferente strade pubbliche (ma non anche il pagamento delle bollette per il consumo di energia elettrica), perché ragionevolmente da intendersi volto al miglioramento della circolazione, ed in particolare da considerarsi fra gli interventi a tutela degli utenti deboli (pedoni, ciclisti, bambini, anziani, disabili) (28);

- spese per i volontari davanti alle scuole (29) e rimborso spese a favore dei «Nonni Vigili », atteso che tali servizi, espletati in regime di volontariato, possono senz'altro rientrare, tra le altre, nelle finalità di cui all'art. 208 più volte richiamato, con particolare riferimento agli «interventi per la sicurezza stradale a favore delle fasce deboli » (in tal caso bambini) (30), cioè tra quegli interventi a cui deve essere destinato almeno il 5 per cento dei proventi di cui sopra;

- spese per formazione, qualificazione ed aggiornamento del personale di polizia municipale (31);

- spese per l'acquisto di carburanti e per l'assicurazione dei mezzi in dotazione al servizio (32);

- spese per l'acquisto, riparazione e pulizia della massa vestiario (33);

- stampati, cancelleria, telefono, illuminazione ed ogni altra spesa necessaria per il funzionamento degli uffici (34);

- segnaletica stradale (35);

- attività relative al controllo, cattura e ricovero dei cani ed altri animali in strutture agli stessi destinate: la loro attuazione, qualora sia ritenuta necessaria per il miglioramento della sicurezza stradale, comprovata dalle valutazioni in tal senso del servizio di polizia stradale della polizia municipale, e l'ente non disponga di altre risorse per tali interventi, può essere effettuata impiegando, con motivata deliberazione della giunta comunale, una parte della quota a destinazione vincolata del provento delle sanzioni effettivamente introitate per le violazioni al Codice della strada (36);

- installazione di impianti di videosorveglianza sulle strade (es. acquisto telecamere, etc.) (37);

- spese per lo svolgimento della gara d'appalto per individuare il gestore dei fondi di previdenza e assistenza per il personale della Polizia municipale (38).

Al contrario, la stessa Anci non ritiene che possano rientrare in tale elencazione:

- spese di accertamento e di notificazione, comprese le procedure di esecuzione, poiché sono a carico di chi è tenuto al pagamento della sanzione pecuniaria amministrativa, che, secondo quanto dispone l'art. 201, c. 4, del Cds, non possono essere finanziate a carico dei fondi suddetti o del bilancio comunale (39);

- spese per compensare il servizio svolto da ditte esterne per l'elaborazione e postalizzazione degli accertamenti contravvenzionali, né il corredo ed il casermaggio degli agenti di polizia municipale (40).

Su queste problematiche, comunque, lungi dall'essere definitivamente risolte e di sempre vivi attualità ed interesse per Amministratori e dipendenti, si attendono nel prossimo futuro ulteriori contributi.

Qui di seguito verrà riportata una tabella sinottica relativa alla prassi, alla giurisprudenza ed alle interpretazioni formatesi intorno alla destinazione dei proventi delle sanzioni stradali.

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(1) La norma è stata oggetto, nel tempo, di numerose modifiche che, per quanto riguarda la destinazione dei proventi, sono state disposte, in particolare, dall'art. 15, c. 1, D.Lgs. 15 gennaio 2002, n. 9 e, da ultimo, dall'art. 1, c. 564, legge 27 dicembre 2006, n. 296.

(2) Tali piani sono obbligatori per i comuni con più di 30 mila abitanti e per quelli con popolazione residente inferiore a 30 mila abitanti i quali registrino, anche in periodi dell'anno, una particolare affluenza turistica, risultino interessati da elevati fenomeni di pendolarismo o siano, comunque, impegnati per altre particolari ragioni, alla soluzione di rilevanti problematiche derivanti da congestione della circolazione stradale.

(3) La disposizione va letta in combinato disposto con l'art. 230 del Codice della strada, dedicato all'educazione stradale, con particolare riferimento a quella rivolta a giovani ed a studenti.

(4) L'attuale versione ha sortito i propri effetti già a valere sui bilanci di previsione comunali riferiti all'esercizio 2000, e si rifà alla norma contenuta nella L. 7 dicembre 1999, n. 472, recante «Interventi nel settore dei trasporti », pubblicata nella G.U. n. 294 del 16 dicembre 1999 ed entrata in vigore il 31 dicembre dello stesso anno. Con essa, intervenendo sulle disposizioni del Codice della strada, il legislatore ha stabilito che almeno il 10% dei proventi contravvenzionali devono essere destinati ad interventi per la sicurezza stradale; tuttavia, già nel corso del 1998 si era intervenuti in materia, introducendo nuovi vincoli di destinazione a questi proventi, così suscitando non poche perplessità: infatti, l'art. 10, c. 3, legge 19 ottobre 1998, n. 366, dettante «Norme per il finanziamento della mobilità ciclistica », testualmente disponeva: «il primo periodo del comma 4 dell'articolo 208 del decreto legislativo 30 aprile 1992 n. 285, è sostituito dal
seguente: "i proventi spettanti agli altri enti indicati nel comma 1 sono devoluti alle finalità di cui al comma 2, nonché al miglioramento della circolazione sulle strade, al potenziamento e al miglioramento della segnaletica stradale e alla redazione dei piani di cui all'art. 36, alla fornitura dei mezzi tecnici necessari per i servizi di polizia stradale di loro competenza e, in misura non inferiore al 20% dei proventi stessi, alla realizzazione di interventi a favore della mobilità ciclistica." ». Con la Finanziaria per il 1999 (legge 23 dicembre 1998, n. 448, art. 31, c. 17), poi, il legislatore aveva in pratica disposto un dietro front, sopprimendo l'obbligo introdotto di destinazione dei proventi nella misura del 20 per cento, pur tuttavia confermando in termini generali la possibilità di destinare quest'entrata alla realizzazione di interventi a favore della mobilità ciclistica.

(5) Corte conti-Umbria, delibera n. 61/2009.

(6) Nota 5 dicembre 2007, n. 110930.

(7) Si veda, in proposito, l'art. 175, c. 3, D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267.

(8) La Corte dei conti, in sede di controllo dei bilanci preventivi/consuntivi, ha sovente censurato violazioni agli obblighi previsti dall'art. 208 CdS. In più, secondo la Ragioneria generale dello Stato (risultanze delle indagini svolte dai servizi ispettivi di finanza pubblica in materia di bilanci degli enti locali per il 2009), in sede di esame dei rendiconti di gestione, tra le voci con maggiori anomalie si ricomprendono i proventi delle sanzioni per le violazioni del Codice della strada ed altri proventi contravvenzionali.

(9) Fonte: Casellario Centrale Infortuni presso l'Inail.

(10) Il parere espresso dal magistrato contabile, così come quelli richiamati nel prosieguo della trattazione, sono formulati nell'esercizio della funzione consultiva assegnata alle sezioni regionali della Corte dei conti dall'art. 7, c. 8, legge 5 giugno 2003, n. 131.

(11) Si pensi, ad esempio, ai proventi del recupero dell'evasione tributaria.

(12) Delibera n. 20/2008/SS.RR.CONS. del 17 settembre 2008.

(13) Delibera n. 20/2007/par del 3 ottobre 2007.

(14) Deliberazione n. 9/2006/S.R./Cons. del 23 giugno 2006.

(15) Parere del 30 marzo 2009.

(16) Deliberazione n. 32/pareri/2007 del 24 luglio 2007.

(17) In tal senso si veda anche Anci Risponde 8.6.2009.

(18) Deliberazione n. 427/2007 del 27 marzo 2007.

(19) Circolare 30 dicembre 1998, prot. n. 1191/98

(20) Corte dei conti-Lombardia: delibera n. 46/2009 del 27 febbraio 2009 e n. 303/2010 del 16 marzo 2010.

(21) Corte dei conti-Piemonte, delibera n. 57/2009/SRCPIE/PAR del 15 dicembre 2009.

(22) Parere n. 6 del 15 settembre 2008.

(23) Corte conti-Umbria, delibera n. 61/2009.

(24) Corte-conti-Lombardia, delibera n. 303/2010 del 16 marzo 2010.

(25) Delibera n. 1/Par/2009 del 22 gennaio 2009; delibera n. 56/2009/SRCPIE/PAR del 15 dicembre 2009; delibera n. 57/2009/SRCPIE/PAR del 15 dicembre 2009.

(26) Particolarmente suggestiva risulta l'ipotesi contenuta in Anci Risponde 13 giugno 2000 Liguria: rispondendo ad un quesito posto da un comune, centro turistico affacciato sul mare, collegato per via terrestre da un'unica strada che parte dal capoluogo di provincia e termina nella relativa frazione capoluogo, e che attua in via sperimentale, al fine di alleggerire il congestionato traffico terrestre, un collegamento marittimo con il capoluogo di provincia, non ritiene che l'iniziativa descritta possa gravare sui proventi di cui all'art. 208 del CdS; detti proventi, infatti, sono destinati ad interventi diretti per il miglioramento della circolazione sulle strade in aggiunta a quell'ordinariamente stanziati per tali finalità, e se si volesse accedere a tutte le possibili forme indirette di miglioramento che riducono di fatto le presenze sulla strada, si aprirebbero innumerevoli possibilità che porterebbero a vanificare la portata dello stesso art. 208.

(27) Anci Risponde 25 gennaio 2000 Emilia Romagna.

(28) Anci Risponde 12 marzo 2001 Abruzzo.

(29) Anci Risponde 12 gennaio 2001 Lombardia.

(30) Anci Risponde 14 dicembre 2000 Sardegna e 18 gennaio 2010.

(31) Anci Risponde 18 gennaio 2001 Sicilia.

(32) Anci Risponde 18 gennaio 2001 Sicilia.

(33) Anci Risponde 18 gennaio 2001 Sicilia; Anci Risponde 12 gennaio 2001 Lombardia.

(34) Anci Risponde 18 gennaio 2001 Sicilia; Anci Risponde 12 gennaio 2001 Lombardia.

(35) Anci Risponde 12 gennaio 2001 Lombardia.

(36) Anci Risponde 27 gennaio 2009.

(37) Anci Risponde 28 maggio 2008.

(38) Anci Risponde 19 febbraio 2007.

(39) Anci Risponde 18 gennaio 2001 Sicilia.

(40) Anci Risponde 8 giugno 2009.